ПРАВОСУДИЕ - ЛУЧШЕ МЕНЬШЕ, НО ЛУЧШЕ?

Э. ЦЫГАНКОВ
Эдуард Цыганков, к.ю.н., государственный советник РФ I класса.
Плоды законотворчества зачастую сродни явлению абстракционизма, в том смысле что каждый ознакомившийся с таким произведением может увидеть в нем то, что хотел бы увидеть. Темное пятно (во всех смыслах этого выражения) - хорошее начало для дальнейшего буйства фантазии!
К шедеврам законодательного абстракционизма в полной мере можно отнести законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров", обсуждение которого в среде юридического сообщества показало всю его широту и многогранность.
Одной только фразы, добавляемой в текст статьи 140 НК РФ, оказалось достаточно, чтобы провозгласить введение института примирительных процедур в сферу налоговых правоотношений основной идеей законопроекта. Развернулась широкая дискуссия с детализацией процедур, примерами из других отраслей права и ссылками на зарубежный опыт. Однако в итоге обсуждение свелось к единому мнению, что одной только фразы явно недостаточно для наступления светлой эры примирения.
Оптимальное взаимодействие публичного и частного права невозможно без глубокого и детального анализа условий такого взаимодействия и его последствий. Использование инструментов гражданского права ("соглашения и другие примирительные процедуры") в сфере публичных правоотношений должно иметь необходимые и достаточные ограничения, а также получить более подробную регламентацию. Так же как и обоснование равенства публично-правового статуса организации и индивидуального предпринимателя в качестве субъекта (административной по сути) ответственности за налоговое правонарушение не должно ограничиваться ссылками на положения гражданского законодательства. По поводу зарубежного опыта возникает неутолимое желание сделать маленькое отступление.
Первое - хорошо там, где нас нет! Второе - если "там" в общем и целом хорошо, то это совершенно не означает, что для "нашего хорошо" достаточно переписать "тамошнее" законодательство.
Третье - давно пора перестать сомневаться в своих способностях к созданию "хорошего" и даже "лучшего". Для другой части юридического сообщества в качестве основной идеи законопроекта привиделось желание его авторов приостановить самостийное развитие налогового законодательства и вернуть его в родное лоно административных отношений.
Вместе с тем более внимательный анализ текста законопроекта и прилагаемой к нему пояснительной записки развеял радужные надежды на присутствие в данном документе системного подхода к рассматриваемым вопросам.
1. Не выдерживает критики теоретическое обоснование в необходимости законопроекта. "Перегруз" арбитражных судов может являться только дополнительным аргументом, свидетельствующим о негативных последствиях недоработок, допущенных законодателем.
В свою очередь, налоговые органы, ссылаясь на непомерное увеличение административной нагрузки и необходимость структурных преобразований, потребуют соответствующего увеличения финансирования на сумму не меньшую, чем в настоящее время требуется для расширения судейского корпуса. "Перегруз" системы арбитражных судов был "запрограммирован" в момент появления НК РФ. С одной стороны, введение норм, предусматривающих взыскание налоговых санкций в порядке искового судопроизводства и по инициативе налоговых органов, являлось ответной реакцией на чрезмерную фискальность предыдущего законодательства, а с другой стороны, эти положения Кодекса следовали культивируемой во время его принятия исключительности и самобытности отношений в сфере налогообложения. Тем более что на тот период административное законодательство, как и теория административного права, находилось в весьма плачевном состоянии. Ситуация и сейчас обстоит не намного лучше. Однако всему свое время. Налоговый кодекс появился в период глобальных перемен, творческих экспериментов и революционного недоверия ко всему стабильному, консервативному и системному. И надо отдать должное его разработчикам, которым по большинству принципиальных вопросов удалось поставить налоговые отношения на устойчивые правовые рельсы.
Думается, что на сегодняшний день уже пришла пора собирать камни. Законодательные нововведения должны носить комплексный и системный характер. Необходимо обобщение и уменьшение существующего огромного массива нормативных актов за счет таких известных процедур, как кодификация и унификация.
Безусловно, необходимо учитывать специфику и важность отношений в сфере налогообложения. Вместе с тем эти качества не должны стать преградой на пути унификации налогового и административного законодательства.
2. Порядок взыскания налоговых санкций (административных по своей природе) должен соответствовать порядку взыскания санкций за административное правонарушение, без каких-либо количественных ограничений.
Нельзя согласиться с выводами, представленными в пояснительной записке к законопроекту, о том, что малозначительность правонарушения исключает спор о праве.
Каких-либо обоснований относительно предлагаемых количественных показателей в пояснительной записке нет. Вместе с тем значительность суммы штрафа в размере 5000 рублей по каждому налогу для физических лиц и 50000 рублей по каждому налогу для организаций будет меняться в зависимости от материального положения налогоплательщика. При этом возникает парадоксальная ситуация, когда лицо, нарушившее налоговое законодательство в "значительных" масштабах, оказывается в более выгодном положении, чем "мелкий" правонарушитель.
Кроме того, жесткая привязка суммы штрафа к конкретному виду налога подразумевает, что речь в основном идет об ответственности по статье 122 НК РФ за неуплату или неполную уплату налога. При наличии возражений со стороны налогоплательщика применение этой статьи НК не может обойтись без спора о праве. Другое дело, когда речь идет о нарушении налогоплательщиком процессуальных по своему характеру процедур (соблюдение срока подачи заявления о постановке на учет, представления налоговой декларации, представления сведений об открытии или закрытии счета или документов, необходимых для осуществления налогового контроля, и т.д.). В этом случае чаще всего достаточно установить факт нарушения закрепленного законом предписания. С такими правонарушениями налоговые органы вполне могут справиться самостоятельно.
В этой связи напрашивается вывод об ином критерии разграничения "подведомственности" дел о налоговых правонарушениях.
Во-первых, КоАП РФ по одной и той же категории административных правонарушений применяет дифференцированный подход в выборе органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях. Во многих случаях таким органом является суд. Следовательно, применение административного порядка взыскания налоговых санкций вовсе не означает, что уполномоченным органом по таким делам должна быть исключительно вышестоящая инстанция налоговой службы.
Во-вторых, исходя из основополагающего постулата Конституции России о том, что правосудие в нашей стране осуществляется только судом, логично предположить, что именно суд должен рассматривать дела о налоговых правонарушениях, в ходе которых возникает спор о праве. В противном случае необходимо уточнить значение понятия "правосудие".
Если с первой категорией дел (при рассмотрении которых не возникает спора о праве) все достаточно ясно и отсутствуют какие-либо преграды для дальнейшей унификации налогового и административного законодательства, то о судьбе второй категории налоговых правонарушений необходимо задуматься. На повестку дня могут быть поставлены вопросы о специфике налогового законодательства, о развитии административного судопроизводства, о создании специализированных судов и т.д. Главное, необходимо помнить, что в любом случае такие дела должен рассматривать судья.
3. Реальной причиной, способствующей необоснованной загрузке судебных органов, является особый статус налоговых доначислений и пеней, предполагающий их бесспорное изъятие у налогоплательщика.
Можно предположить, что совмещение практических и правовых позиций может быть достигнуто в случае, когда налоговые доначисления, пени, а также налоговые санкции будут взыскиваться в бесспорном порядке только при условии отсутствия обоснованных возражений налогоплательщика, представленных в установленные законом сроки, то есть при отсутствии спора о праве.
В этой связи значение досудебных процедур урегулирования спора как раз и состоит в определении спора о праве. Наличие разногласий и решимость отстаивать свое мнение в суде, преодолевающая риск потери средств, уплаченных в качестве госпошлины, являются достаточными основаниями предполагать присутствие спора о праве. Создание дополнительных препятствий на пути налогоплательщика к правосудию чревато правовыми, организационными и финансовыми потерями, в том числе и для публичного интереса. Что касается внесудебного рассмотрения спора о праве, то в данном случае необходимо снова вернуться к постулатам Конституции или значению понятия "правосудие".
ЭЖ-Юрист, 2005, N 42