ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ И МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Е.С. ШУГРИНА
Шугрина Е.С., директор программы содействия развитию адвокатской деятельности Американской ассоциации юристов (ABA CEELI), доцент, кандидат юридических наук.
В зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно выделить ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, перед физическими и юридическими лицами, перед государством. Именно такой подход положен в основу статьи 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В зависимости от вида юридической ответственности можно выделять уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность. Названные виды юридической ответственности различаются следующими признаками.
Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей. Так, порядок привлечения к уголовной ответственности регулируется нормами уголовного права; к материальной - трудового; к муниципально-правовой - нормами муниципального права; к конституционно-правовой - нормами конституционного права и т.п.
Основания. Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Но основанием уголовной ответственности является преступление, гражданско-правовой - гражданско-правовой деликт, дисциплинарной - дисциплинарный проступок, конституционно-правовой - конституционно-правовой деликт, муниципально-правовой - утрата доверия.
Шкала взысканий. Так, за административный проступок может быть наложен, например, штраф, исправительные работы, административный арест; за дисциплинарный проступок - выговор, строгий выговор; за гражданско-правовой деликт - пеня, возмещение вреда. В результате утраты доверия выборное должностное лицо может быть отозвано; результатом привлечения к конституционно-правовой ответственности может быть, например, признание акта незаконным, прекращение полномочий органа местного самоуправления и т.д.
Порядок привлечения к ответственности. Вопрос об уголовной ответственности решается в судебном порядке, административная ответственность налагается в административном или в судебном порядке, вопрос об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосовании.
Круг лиц или органов, налагающих взыскание. Так, уголовное наказание налагается только в судебном порядке; дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом; административное взыскание налагается, например, административной комиссией, органами внутренних дел; вопрос об отзыве выборных лиц фактически решается населением непосредственно.
Форма правоприменительного акта. В уголовном праве - это приговор, в административном - постановление, в гражданском - решение суда. Результаты голосования об отзыве выборного должностного лица оформляются решением соответствующей избирательной комиссии и т.д.
Сроки наложения, исполнения и погашения взысканий. Так, административное взыскание налагается в течение двух месяцев с момента совершения; дисциплинарное взыскание - в течение месяца с момента обнаружения и шести месяцев с момента совершения. Срок погашения административного и дисциплинарного взыскания составляет один год; срок погашения судимости - до восьми лет.
Перед кем наступает ответственность. Например, уголовная, административная, конституционно-правовая ответственность наступает перед государством; гражданско-правовая - перед физическими или юридическими лицами; муниципально-правовая - перед населением муниципального образования. Следует отметить, что именно по этому признаку производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.
Вопросам уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной, материальной ответственности в юридической литературе уделяется достаточно много внимания. Остановимся более подробно на некоторых сходствах и различиях конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности <*>. Вопрос о наименовании муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности, ее природе, особенностях до сих пор является достаточно дискуссионным, однако "принципиальная структура всех видов юридической ответственности едина... Содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим и различаются между собой виды юридической ответственности" <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 360; Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368; Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий "ответственность" и "конституционная ответственность" в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 381; Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 449.
<**> Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 13.
В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность "прежде всего... подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится" <*>. Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан - ст. 5.1, ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти) <**>.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 198.
<**> Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России // По материалам сайта http:www.ydmitriev.ru/txt/0007.htm.
Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой (в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов) не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений <*>.
--------------------------------
<*> Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2002. N 10.
По мнению С.А. Авакьяна, "каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как "собственные" общественные отношения, "свои" нормы, данные отношения регулирующие" <*>. На основе этого конституционная ответственность определяется рядом ученых как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии) <**>. Следуя этой логике, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии).
--------------------------------
<*> Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. N 3. С. 124.
<**> См., напр.: Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения: понятие и особенности юридической природы // Академический юридический журнал. 2003. N 2; Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России // По материалам сайта http:www.ydmitriev.ru/txt/0007.htm.
Поэтому представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой <*>.
--------------------------------
<*> Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368.
Еще одно различие конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности связано с основаниями ответственности.
"Исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом, определим основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт) следующим образом: "конституционный деликт - это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности" <*>.
--------------------------------
<*> Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. N 2.
По аналогии можно определить и муниципальный деликт как деяние (действие или бездействие) субъекта муниципально-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.
К муниципально-правовым санкциям относится: отзыв выборных лиц, отставка или роспуск, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий. К конституционно-правовым санкциям можно отнести: признание акта незаконным, отрешение от должности, роспуск, расформирование, переход полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти (введение временного государственного управления), досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий), отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов, отказ. Ниже эти санкции будут рассмотрены более подробно.
При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Как уже говорилось ранее, должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
Термин "должностное лицо" можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию. Термин "должностное лицо" - это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства. Не является исключением в данном случае и муниципальное право. Следует отметить, что, в отличие от науки уголовного и административного права, муниципально-правовая наука существует сравнительно недавно, поэтому ее понятийный аппарат еще окончательно не сформирован и некоторые термины и понятия заимствуются из других отраслей юридической науки <*>.
--------------------------------
<*> Лебедь А.Н., Шугрина Е.С. Понятие должностного лица органа местного самоуправления // Вестник ААЭП. Вып. 5. Барнаул, 2001.
Характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются, в первую очередь, уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.
Конституционно-правовая ответственность.
В статьях 72 - 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержатся нормы, регулирующие особенности привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
В соответствии со статьей 72 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Таким образом, в Федеральном законе дается исчерпывающий перечень нормативно-правовых актов, нарушение которых влечет ответственность перед государством.
Отрешение от должности. В статье 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования: главы муниципального образования и главы администрации. Основанием отрешения является:
1) издание указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Решение об отрешении указанных должностных лиц принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который и издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации не может быть издан в срок менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и срок издания не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Роспуск выборного органа. В статье 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. Основанием ответственности является принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Расформирование. В соответствии со статьей 31 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ" избирательная комиссия муниципального образования (окружная, территориальная, участковая) может быть расформирована судом, например в случае нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума.
Переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти (временное государственное управление). Содержание этой санкции заключается в том, что если субъект правоотношений не выполняет (выполняет недолжным образом) возложенные на него обязанности, то к другому субъекту переходят полномочия в сфере невыполненной (выполненной недолжным образом) обязанности первого субъекта <*>.
--------------------------------
<*> Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. N 12.
На основании части 1 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законодательством;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (норма вступает в силу с 1 января 2008 года);
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
В случае неплатежеспособности муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 75) в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года (норма вступает в силу с 1 января 2008 года).
Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти (часть 7 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
В соответствии с Законом Ненецкого автономного округа "Об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством" <*> основанием для возбуждения процедуры прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц являются установленные судом нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов Ненецкого автономного округа, устава муниципального образования. Право инициирования процедуры прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц принадлежит: депутатам Собрания депутатов Ненецкого автономного округа; главе администрации Ненецкого автономного округа; прокурору округа.
--------------------------------
<*> Закон Ненецкого автономного округа от 10 апреля 2000 года N 230-ОЗ "Об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством" // Няръяна-Вындер. 2000. 25 мая.
Досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий). В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного Закона).
В соответствии с Законом "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области" <*> в случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны законом. Основаниями для их отзыва являются: 1) невозможность выполнения переданных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления; 2) неоднократное (два и более раза) признание судом недействительными актов органов местного самоуправления, связанных с реализацией переданных государственных полномочий; 3) наличие заключения специальной комиссии о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий. При прекращении исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подлежат возврату неиспользованные материальные и финансовые ресурсы, переданные органам местного самоуправления для их исполнения.
--------------------------------
<*> Закон Томской области от 16 июля 1999 года N 22-ОЗ (в ред. от 20 февраля 2001 года) "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передачи муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области" // Томские новости. 2001. 2 марта.
Отмена (признание недействительным) юридически значимого результата. Характерным примером является признание выборов недействительными, отмена результатов выборов, итогов голосования на референдуме. В соответствии с частью 9 статьи 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, местного референдума недействительными по решению суда. В судебном порядке может быть отменена (аннулирована) регистрация кандидата, инициативной группы в случае выявления нарушений требований избирательного законодательства (статья 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ").
Отмена (приостановление) правовых актов. В соответствии со статьей 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено в судебном порядке, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Решение избирательной комиссии о регистрации кандидата аннулируется вышестоящей комиссией в случае нарушения требования Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ" (статья 76).
В соответствии с Уставом города Бийска <*> глава города отменяет при необходимости противоречащие требованиям законодательства акты руководителей структурных подразделений администрации.
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования "Город Бийск". Принят Думой города Бийска 25 января 1996 года (в ред. от 24 октября 2002 года).
Отказ. Российское избирательное законодательство устанавливает несколько видов отказа как меры юридической ответственности <*> (в таком качестве это рассматривает и Конституционный Суд РФ <**>):
--------------------------------
<*> Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. N 12.
<**> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 года N 7-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 4.
- отказ признать действительными подписи, собранные с участием органов местного самоуправления, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (часть 5 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации");
- отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума (часть 8, часть 23 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации");
- отказ в регистрации доверенного лица (статья 43 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Особенности привлечения муниципально-правовой ответственности.
В статье 71 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляется ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, устанавливается, что основания наступления ответственности перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом.
Как уже говорилось ранее, муниципально-правовая ответственность наступает перед населением. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом местного самоуправления.
Отзыв выборных должностных лиц. На практике это означает, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основанием отзыва является утрата доверия. Решение об отзыве принимается по результатам голосования непосредственно населения. Об основаниях отзыва, особенностях процедуры уже говорилось в предыдущих главах. Данный вид ответственности не применяется к невыборным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим.
Выражение недоверия. В статье 273 Бюджетного кодекса РФ закрепляется, что в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования представительный орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц в случае отклонения отчета об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета решению об утверждении бюджета.
В статье 41 Устава Алтайского района <*> Республики Хакасия закрепляется, что полномочия Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район" могут быть прекращены досрочно по результатам голосования о выражении недоверия населением. В случае если за выражение недоверия проголосовало более половины граждан от числа граждан, принявших участие в голосовании, глава администрации муниципального образования "Алтайский район" в срок не позднее 7 дней с момента оглашения результатов референдума принимает решение о роспуске Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район". При этом полномочия Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район" прекращаются с момента избрания Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район" нового созыва.
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования "Алтайский район". Утвержден решением Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район" от 30 января 2003 года N 22 // Сельская правда. 2003. 20, 27 февраля.
В соответствии с Уставом города Саранска <*> городской Совет может выразить недоверие главе города. Решение о досрочном прекращении полномочий главы города в случае выражения недоверия принимается городским Советом 2/3 голосов от установленного числа депутатов при тайном голосовании только после получения письменного объяснения от главы города и предоставления ему права в ходе сессии городского Совета давать устные объяснения, заявлять ходатайства и представлять необходимые материалы (документы, письма и т.п.), за исключением случаев, когда глава города отказался от этих прав, в том числе от представления письменного объяснения. Основания выражения недоверия в Уставе города не определены.
--------------------------------
<*> Устав города Саранска. Принят Саранским городским Советом депутатов 16 декабря 1997 года (в ред. от 26 ноября 2002 года).
В Уставе города Пскова <*> дополнительно предусмотрена возможность выражения недоверия должностным лицам администрации города. Причем, как и в предыдущем случае, нет четкого определения оснований выражения недоверия. Группа депутатов городской Думы, насчитывающая не менее 1/3 от установленного числа депутатов городской Думы, вправе внести на заседание городской Думы мотивированное предложение о выражении недоверия должностным лицам администрации города. Решение о выражении недоверия должностным лицам администрации принимается на сессии городской Думы 2/3 голосов от установленного числа депутатов городской Думы. Такое решение является основанием для их освобождения от занимаемой должности мэром города в порядке, установленном законодательством, или может быть обжаловано в суде.
--------------------------------
<*> Устав города Пскова. Принят Постановлением Псковской городской Думы от 6 марта 1997 года N 132 (в ред. от 10 июля 2001 года) // Новости Пскова. 1997. 20 марта.
Досрочное прекращение полномочий. В статье 30 Устава Опочецкого района <*> Псковской области предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы в случае несоблюдения ограничений, связанных со статусом главы района. Ограничения, налагаемые на главу района, во многом похожи на ограничения, налагаемые на муниципальных служащих. Глава района, в частности, не вправе занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности; принимать участие в забастовках; использовать полномочия главы района в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений (статья 29 Устава).
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования "Опочецкий район" Псковской области. Принят решением Собрания депутатов Опочецкого района от 21 марта 2002 года.
Для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы района возможно образование специальной комиссии из числа депутатов Собрания депутатов района для выявления достоверных фактов. Для образования комиссии необходимо, чтобы за это проголосовали не менее 1/3 от числа депутатов Собрания депутатов района. Комиссия обязана рассмотреть достоверность фактов в срок не более одного месяца и доложить результаты своей работы Собранию депутатов района. При выявлении комиссией достоверных фактов нарушения главой района ограничений, перечисленных в статье 29 Устава, вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района должен быть рассмотрен по завершении работы комиссии на очередном или внеочередном заседании Собрания депутатов района. Решение о досрочном прекращении полномочий главы района принимается и оформляется постановлением, если за него проголосует не менее 2/3 депутатов Собрания депутатов района. Глава района вправе, в срок не более 10 дней, обжаловать решение Собрания депутатов района в судебном порядке.
В Уставе Котласского района <*> Архангельской области предусмотрено, что полномочия Собрания депутатов прекращаются досрочно, если на референдуме по отзыву главы муниципального образования, проведенном по инициативе Собрания депутатов, решение об отзыве не принято. Аналогичный механизм предусмотрен в Уставе города Петрозаводска <**>.
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования "Котласский район". Принят Собранием депутатов МО "Котласский район" 31 мая 2001 года.
<**> Устав муниципального образования города Петрозаводска. Принят решением Петросовета от 19 октября 1999 года N XXIII-XXVI/418, утвержден Постановлением Палаты Республики ЗС РК от 12 ноября 1999 года N 308 ПР.
Отставка, роспуск. Отставка - это досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления или его должностного лица по решению вышестоящего лица или органа. Например, если глава муниципального образования отправляет в отставку некоторых должностных лиц своей администрации. В статье 46 Устава Алтайского района <*> Республики Хакасия предусматривается, что полномочия главы администрации муниципального образования "Алтайский район" прекращаются досрочно в случаях: отзыва избирателями муниципального образования; отрешения от должности; отставки в связи с выражением ему недоверия населением на местном референдуме. Причем в Уставе подробно говорится только об отзыве главы. Поэтому непонятно - либо речь идет о действительно разных санкциях и разных процедурах привлечения к ответственности, либо происходит просто смешение понятий.
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования "Алтайский район". Утвержден решением Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район" от 30 января 2003 года N 22 // Сельская правда. 2003. 20, 27 февраля.
В статье 47 Устава города Петрозаводска <*> закрепляется, что ответственность должностных лиц администрации города Петрозаводска наступает в случае принятия соответствующего решения главой местного самоуправления города Петрозаводска: 1) единолично в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) на основании решения Петрозаводского городского Совета.
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования города Петрозаводска. Принят решением Петросовета от 19 октября 1999 года N XXIII-XXVI/418, утвержден Постановлением Палаты Республики ЗС РК от 12 ноября 1999 года N 308 ПР.
В соответствии со статьей 22.6 Устава города Благовещенск <*> глава городского самоуправления был вправе досрочно распустить Думу при наличии оснований, предусмотренных законодательством. В настоящее время это положение исключено из Устава.
--------------------------------
<*> Устав муниципального образования "Город Благовещенск". Утвержден решением Думы города Благовещенска от 12 января 1996 года N 228.
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 5