О МОНИТОРИНГЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

В.А. ЧЕРЕПАНОВ
Черепанов В.А., заслуженный юрист Российской Федерации, руководитель Ставропольского центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края, доктор юридических наук.
Важнейшим направлением мониторинга правового пространства в федеративном государстве является анализ соотношения федерального и регионального законодательства, изучение сложившейся модели разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. Проводимая в стране федеративная реформа вызывает пристальное внимание научной общественности, ибо от успешного осуществления намеченных преобразований зависит возможность нахождения оптимального баланса между различными уровнями государственной власти и в конечном счете дальнейшее укрепление российской федеративной государственности.
Ставропольским центром мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края осуществлен анализ законодательных норм, регламентирующих проведение федеративной реформы (Федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, от 29 июля 2004 года N 95-ФЗ, от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ, от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ), проведен опрос руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном округе. Полученные результаты позволили выделить некоторые тенденции в правовом регулировании федеративных отношений, сформулировать ряд предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
В основу реформы федеративных отношений, на наш взгляд, положены три базовых принципа. Во-первых, недопустимость общей компетенции у разных уровней публичной власти. На основе такого дуалистического принципа произведено полное разграничение полномочий, в том числе по предметам совместного ведения, причем без остаточных общих вопросов, которые могут или должны решаться совместными усилиями федеральных и региональных органов государственной власти.
Во-вторых, за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. На основе такого принципа позитивного обязывания установлен исчерпывающий перечень из 53 региональных полномочий в сфере совместного ведения. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром и могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ лишь с соответствующими финансовыми ресурсами.
В-третьих, для выполнения закрепленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности с учетом региональных особенностей предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые устанавливаются ежегодно при принятии федерального бюджета. На основе такого принципа бюджетной обеспеченности полномочий органов государственной власти субъектов РФ законодательно закреплены налоговые и бюджетные механизмы исполнения расходных обязательств субъектов РФ.
Жесткая "увязка" полномочий с обязанностями, ответственностью и финансовыми возможностями представляется конструктивным вариантом вертикального разделения государственной власти на современном этапе развития российского федерализма. В результате усилена ответственность субъектов РФ за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов. Начата серьезная работа по упразднению необеспеченного федерального мандата, в первую очередь в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, установленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.
Вместе с тем федеральные законы, направленные на реформирование федеративных отношений, содержат ряд спорных положений, не все из них соответствуют конституционным нормам.
Первое. Полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов РФ, затрагивают только часть предметов совместного ведения, остальные переданы федеральным органам государственной власти. В результате уменьшены права регионов в этой области.
Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ в компетенцию субъектов РФ не включены следующие сферы общественных отношений, отнесенные статьей 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:
- обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (пункт "а" части первой статьи 72 Конституции - далее указываются только пункты части первой статьи 72);
- защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт "б");
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и лесными ресурсами (пункт "в");
- разграничение государственной собственности (пункт "г");
- административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к");
- кадры судебных и правоохранительных органов (пункт "л").
Достаточно остановиться на защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт "б"). Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ субъекты РФ не могут заниматься финансированием общественной безопасности, вопросами предотвращения террористических актов на территории субъектов, организацией охраны общественного порядка на улицах населенных пунктов и профилактики правонарушений несовершеннолетних и т.п. Вряд ли федеральные структуры в сложившейся ситуации усиления террористической угрозы смогут в одиночку без региональных властей решить проблему общественной безопасности.
Второе. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в перечисленных сферах общественных отношений не предусмотрены Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, а следовательно, если они установлены другими федеральными законами, должны осуществляться только за счет субвенций из федерального бюджета. Именно под этим углом зрения осуществлен пересмотр федерального законодательства. Исключались расходные полномочия субъектов РФ, не включенные в исчерпывающий перечень, установленный Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, их описание приводилось в соответствие с нормами данного Закона. В противном случае появлялась возможность предъявления к федеральному бюджету требований о предоставлении соответствующих субвенций на их выполнение.
Большинство федеральных законов в сфере совместного ведения подверглись изменению, расходные полномочия органов государственной власти субъектов РФ максимально приведены в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или частично. В результате сведена к минимуму или полностью упразднена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения.
Особенно острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, которые отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения. Однако субъекты РФ исключены из числа участников лесных и водных правоотношений, значительно сокращена их компетенция в сфере недропользования (статьи 13, 59, 83 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ). Согласно заключению Комитета по природным ресурсам и природопользованию самой Государственной Думы РФ, которая принимала данный Закон, такая реформа противоречит Конституции РФ, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов РФ.
Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" до реформирования федеративных отношений было осуществлено детальное разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом разделение государственной власти дополнялось различными формами сотрудничества и согласования интересов двух уровней государственной власти. По наиболее важным вопросам принимались совместные решения федеральных и региональных органов государственной власти: определение участков недр федерального значения (статья 2.1); подготовка перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции (пункт 7 статьи 4). Совместные решения федеральных и региональных органов в семи случаях из четырнадцати, предусмотренных Законом РФ "О недрах" (пункты 3, 4, 6, 8 - 11, 14 статьи 10.1), являлись основаниями получения права пользования участками недр. Тем самым закреплялся уникальный механизм взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов при владении, пользовании и распоряжении недрами, так называемый принцип "двух ключей", который наиболее полно обеспечивал учет интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, а также недропользователей.
В ходе федеративной реформы разрушен сложившийся механизм сотрудничества, на основе дуалистического подхода осуществлено разграничение полномочий. Компетенция субъектов РФ в этой сфере по Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (статья 13) сведена к минимуму и распространяется в основном на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации, так как для получения ими правового статуса федерального значения уже не требуется совместного с органами государственной власти субъекта РФ решения (статья 2.1 скорректированного Закона РФ "О недрах"). Достаточно решения самих федеральных органов, на основании которого любой участок недр на территории субъекта РФ может получить правовой статус объекта федерального значения. Таким образом, фактически упразднено совместное владение, пользование и распоряжение недрами на территории субъектов РФ, что противоречит федеративной природе Российского государства и не способствует территориальному развитию регионов.
Более радикально решены вопросы владения, пользования и распоряжения лесными и водными ресурсами. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (статья 83) полностью изменена концепция Лесного кодекса РФ. Из состава лесного законодательства Российской Федерации исключены законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (статья 1 Лесного кодекса). Лесной фонд объявлен федеральной собственностью, не оставлена возможность передачи его части в собственность субъектов РФ (статья 19 Лесного кодекса). Исключена статья 47 Лесного кодекса, определявшая собственные полномочия субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Трудно представить, каким образом регионы, имеющие в своем составе значительные лесные территории, могут эффективно развиваться без правовой возможности управления и распоряжения лесными ресурсами. Передача в последующем субъектам РФ отдельных полномочий Российской Федерации в этой области в качестве делегированных полномочий с соответствующими субвенциями из федерального бюджета (статья 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ) не меняет общего централизованного подхода к разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
На основании анализа исключенных законодательных норм об участии органов государственной власти в лесных правоотношениях Конституционный Суд РФ, проверяя в 1998 году конституционность статей 19, 46, 47 Лесного кодекса по запросу администрации Хабаровского края, сделал вывод о том, что "полномочия Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены на основе совместного ведения". Реформированный Лесной кодекс исключил лесные отношения из предметов совместного ведения и перевел субъектов РФ из числа участников федеративных отношений в этой сфере в число участников административных отношений, выполняющих делегированные им полномочия Российской Федерации.
Серьезному пересмотру подвергся Водный кодекс. По вопросам совместной компетенции оставлены лишь декларативные нормы о том, что:
- водное законодательство находится в совместном ведении, а в его состав входят законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (статья 2 Водного кодекса);
- субъекты РФ являются участниками водных отношений (статья 23 Водного кодекса).
Однако при этом установлена исключительная федеральная собственность на все водные объекты (кроме отдельных объектов, которые могут находиться в муниципальной и частной собственности), упразднено всякое участие субъектов РФ во владении, пользовании и распоряжении водными объектами. Исключена статья 66 Водного кодекса, определявшая полномочия субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов. Тем самым упразднен правовой статус субъектов РФ в водных правоотношениях, они выведены из состава их участников.
На заседании Совета законодателей 9 июля 2004 года при обсуждении проекта Федерального закона от 22 августа 2004 N 122-ФЗ с участием Президента Российской Федерации прозвучала серьезная обеспокоенность руководителей законодательных органов субъектов РФ по этому поводу. Однако указанный законопроект по принципиальным вопросам разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами оставлен без изменения. В результате земли, занятые лесным фондом и водными объектами, фактически изъяты из состава субъектов РФ и превращены в федеральные территории с особым правовым статусом и прямым федеральным управлением. Образование подобных территорий не предусмотрено Конституцией РФ, а изменение правового статуса субъекта РФ возможно лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (часть 1 статьи 5, части 1, 2, 5 статьи 66 Конституции РФ).
Третье. Усилена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных полномочий вплоть до создания (федеральной) временной финансовой администрации. Образование подобного федерального органа вместо законно избранных высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа субъекта РФ противоречит статьям 73 и 77 Конституции РФ и может быть истолковано как присвоение властных полномочий региональных органов государственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону в Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Конституции РФ). Усиление ответственности субъектов РФ не корреспондируется с установлением ответственности федеральных органов государственной власти за невыполнение ими конституционно закрепленных полномочий в рамках статей 71 и 72 Конституции РФ.
Четвертое. Усиление централизации проявляется и в регулировании договорной практики. Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями и "в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий".
Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в "мертвый" источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора.
Конституция РФ закрепляет право субъектов РФ на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (часть 3 статьи 11). Данная норма относится к основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов РФ на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором - правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания - федеральный закон. Тем самым из основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации.
Пятое. Возникают серьезные сомнения в самой конституционной возможности принятия Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, регулирующего принципы разделения государственной власти в стране. Часть 3 статьи 11 Конституции РФ в качестве правовых форм разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не упоминает федеральный закон. Однако частью 2 статьи 76 Конституции РФ закреплено, что по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ установлено, что "Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции РФ подобная возможность не предусмотрена.
Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ закрепил за федеральным законом правовую возможность определять принципы разделения государственной власти, что является юридически необоснованным и не вытекает из Конституции РФ. Не может федеральный закон сам определять свое место среди других нормативных актов, сам наделять себя особой юридической силой по сравнению с другими нормативными актами, конституировать себя как правовую форму, имеющую приоритетное значение при разграничении компетенции и претендующую на определение принципов разделения государственной власти в федеративном государстве. Явно вторгаясь в сферу конституционного регулирования, Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ претендует на особую юридическую силу, сопоставимую с силой Конституции РФ.
Исходя из части 3 статьи 11 Конституции РФ, представляется, что принципы разделения государственной власти могут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либо новым федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, составляющих Российскую Федерацию.
Сверхцентрализация совместной компетенции на федеральном уровне является отличительной особенностью пакета законов, регулирующих проведение федеративной реформы. В результате гарантированная статьей 73 Конституции РФ вся полнота государственной власти субъектов РФ вне компетенции Российской Федерации, их правовая свобода по предметам совместного ведения оказывается фиктивной. Подавляющая часть правового поля отдана в компетенцию федеральной власти, оставшаяся часть региональной компетенции в любой момент может быть перераспределена.
Принятие указанных федеральных законов является примером официального позитивистского правопонимания, при котором право рассматривается как общегосударственная воля, воплощенная в федеральном законе, общеобязательность которого детерминирована в первую очередь властно-принудительной силой государства, а не общественными потребностями и интересами субъектов РФ и народов, проживающих на их территориях.
Пакет законов, регулирующих реформу федеративных отношений, принят без проведения серьезных исследований общественных потребностей и социальных ожиданий, без учета мнения субъектов РФ по кардинальным вопросам разделения государственной власти в стране. Подавляющее количество предложений "с мест" не получило своего отражения в исследуемых Законах, что вызвало недовольство в регионах и негативное отношение к ограничению их компетенции. Подтверждением служат результаты опроса руководителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ, расположенных на территории Южного федерального округа, в отношении норм Федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
Из двенадцати субъектов РФ шесть поддержали необходимость четкого разграничения полномочий между центром и регионами. Однако восемь из двенадцати регионов считают, что объем закрепленных за ними полномочий чрезмерно сужен. Все руководители законодательных (представительных) органов высказались против исключения субъектов Российской Федерации из лесных и водных правоотношений, отношений недропользования. В качестве обоснования такой позиции высказаны следующие наиболее типичные доводы:
- "Природные ресурсы должны находиться в совместном ведении. Субъекты Федерации должны принимать участие в формировании государственной политики в области природопользования, в том числе распоряжаться недрами, лесными и водными ресурсами" (Астраханская область);
- "Исключение органов государственной власти субъектов РФ из правового регулирования соответствующих предметов ведения не соответствует положениям Конституции РФ. Рассматриваемая централизация полномочий не только формально противоречит конституционным положениям, но и ущемляет интересы субъектов РФ в сфере влияния на процессы распоряжения недрами, лесными и водными ресурсами, осуществляемые на их территории" (Республика Северная Осетия - Алания);
- "Эффективное регулирование водного хозяйства исключительно через федеральный центр невозможно. Кроме того, объекты водного хозяйства имеют исключительно важное значение для регионального развития, в связи с чем у субъектов РФ должны быть механизмы влияния на использование и развитие водных объектов" (Ростовская область).
Не согласны с исключением из их компетенции вопросов общественной безопасности - девять, а защиты прав и свобод человека - восемь руководителей. В качестве обоснования такой позиции высказаны следующие наиболее типичные доводы:
- "Борьба с правонарушениями и противоправными действиями должна вестись объединенными усилиями, включая и органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, разрыв общей системы не может дать положительного ответа" (Астраханская область);
- "Только совместными усилиями федеральных органов государственной власти и субъектов РФ возможно обеспечение правопорядка, законности" (Республика Калмыкия).
Все руководители законодательных (представительных) органов убеждены в том, что полностью разграничить полномочия между центром и регионами невозможно. Всегда останутся общие дела, которые необходимо решать вместе, общими усилиями Российской Федерации и ее субъектов.
Десять из двенадцати регионов считают, что произошел пересмотр статьи 72 Конституции РФ, закрепившей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Наиболее четко причина такой позиции сформулирована следующим образом: "Полномочия, содержащиеся в Федеральном законе N 95-ФЗ, затрагивают только часть предметов совместного ведения, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Тем самым уменьшаются права регионов в сфере совместной компетенции, что ведет к необоснованной централизации государственной власти, превращению государства в унитарное" (Республика Северная Осетия - Алания).
Все руководители законодательных (представительных) органов уверены, что своих средств на выплату компенсаций по новым полномочиям, которые закрепили за ними, не хватит. Лишь половина опрошенных высказали надежду, что недостающие средства полностью и своевременно будут получены из центра. Семь из двенадцати считают, что проводить социальную реформу одновременно с федеративной реформой и реформой местного самоуправления нецелесообразно. Сначала необходимо было реформировать федеративные отношения и местное самоуправление, а затем приступать к социальной реформе. По мнению девяти из двенадцати руководителей законодательных (представительных) органов, необходимо было провести мониторинговые исследования и апробировать новые законы в нескольких субъектах Российской Федерации. И лишь затем на этой основе заниматься переустройством всей России.
В результате усиления централизации государственной власти нарушен конституционный баланс федеральной и региональных властей, происходит неизбежное в этой связи развертывание и обострение противоречия между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами по поводу разделения государственной власти.
Необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве, так как может привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов РФ и в конечном счете к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе.
Результаты проведенного мониторинга свидетельствуют о том, что для преодоления сложившегося противоречия в федеративных отношениях назрела необходимость в создании перспективной модели федерализма, которая предполагает разумное сочетание централизации государственной власти и самостоятельности регионов. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть регламентированы четкими правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам, в числе которых можно выделить принципы субсидиарности, рамочного правового регулирования по предметам совместного ведения, сотрудничества, согласия и солидарности между центром и регионами, взаимной ответственности по закрепленным полномочиям. Совокупность таких принципов может стать основой перспективной модели российского федерализма, правовое закрепление которой представляется возможным и целесообразным осуществить посредством нового федеративного договора.
Федеративный договор 1992 года исчерпал себя как действующий источник конституционного права. Возможности Федеративного договора как правовой формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной основами конституционного строя Российской Федерации, достаточно широки. Новый Федеративный договор сформирует и закрепит общее согласие Федерации и образующих ее субъектов по основам разделения государственной власти в стране. И тем самым позволит уравновесить тенденцию к централизации путем нахождения общественного согласия внутри федеративной системы. Новый Федеративный договор в предлагаемой концепции не является союзным договором, не обладает учредительным характером и по этой причине не изменяет конституционную природу Российской Федерации на договорную или конституционно-договорную. Новый Федеративный договор в рамках действующей Конституции РФ позволит закрепить принципы разделения государственной власти и на основе общего согласия объединить регионы в единую и целостную Российскую Федерацию. Именно таким путем можно достичь консолидации общества и общенационального единства, что представляется важнейшим на современном этапе развития российской государственности.
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 5