ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Н.Л. ПЕШИН
Пешин Н.Л., доцент юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Теория самодеятельной публичной власти, функционирующей на местном уровне, активно разрабатывалась еще в советский период: целый ряд ученых, занимавшихся вопросами усиления демократических институтов в жизни советского общества, пытался построить модель местной государственной власти, которая функционировала бы как система социального управления: социум, во-первых, формирует с помощью институтов прямой демократии систему необходимых ему социальных норм (и обязывает своих членов данные нормы соблюдать), и во-вторых, избирает полностью подконтрольные ему органы, реализующие данные нормы. Итогом создания этой системы должно было стать (помимо широкого вовлечения граждан в управление местными делами) объединение субъекта и объекта социального управления <*>. Именно на основе этих "наработок" советской науки и была создана в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. первая модель самостоятельного местного самоуправления. Нельзя не отметить, что многие идеи советских ученых могут быть использованы и в процессе нынешней реформы местного самоуправления. По-прежнему актуальной является проблема вовлечения населения муниципальных образований в муниципальное управление, проблема регулярного использования на местном уровне форм прямой демократии и т.п. Как отмечают исследователи, "сегодня в правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: 1) устойчивость и стабильность муниципальной власти; 2) ее эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); 3) формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; 4) максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; 5) реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; 6) информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания" <**>.
--------------------------------
<*> См. об этом: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. С. 193 - 213.
<**> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 47.
Бесспорно, решать перечисленные задачи необходимо. Но при этом нельзя не отметить, что основой развития местного самоуправления должна стать прежде всего его экономическая составляющая. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть "нахлебником", постоянно требующим дотаций и распределяющим их непрозрачно и неэффективно, только в этом случае и у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами. Декларируемая государством "одноканальная" система налогообложения до сих пор не состоялась: местные налоги, впрочем, не изымаются как ранее в вышестоящие бюджеты, но источниковая база муниципалитетов явно недостаточна, поэтому по-прежнему приходится "отщеплять" доходы от региональных и федеральных налогов и сборов. Как следствие - местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на трансферты, поэтому она и зависит не от жителей, а от государства, и новый Закон попросту юридически это оформляет. Ситуацию нужно изменить таким образом, чтобы и население, и местные власти осознавали, что именно на те деньги, которые платят граждане (или юридические лица, находящиеся на территории муниципального образования), они существуют. Тогда в их решениях и будет реально находить отражение воля жителей каждого муниципального образования.
Следующим шагом должна стать открытость и подконтрольность населению всех ресурсов, используемых органами и должностными лицами муниципальных образований. Например, все материалы, отчеты и т.п. о расходовании средств местного бюджета должны быть опубликованы. У любого жителя муниципального образования должно быть право задать вопрос по существу любых публичных расходов, осуществляемых местной властью, и этому праву должна корреспондировать обязанность (подкрепленная санкциями) соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления дать соответствующий ответ, объяснения.
Представляется, что только при условии введения этих механизмов можно будет построить эффективное местное самоуправление, которое будет действовать в интересах и гражданского общества, и государства одновременно. Пока же, отделенное и от гражданского общества, и от государства, местное самоуправление часто действует, исключительно исходя из своих целей, которые, как правило, сводятся к частным коммерческим интересам его должностных лиц. То есть из местного самоуправления извлекается так называемая административная рента. И государство пытается этому воспрепятствовать, что, в общем, не может не приветствоваться. Но проблема состоит в том, что препятствия эти государство создает в виде административных же барьеров на пути развития местного самоуправления: это и фактическое встраивание его в систему государственных органов, и развитие административного контроля, и установление (сохранение) полной финансово-экономической зависимости подавляющего большинства муниципальных образований от субъектов Российской Федерации и государства, и ужесточение ответственности местного самоуправления перед государством. Нет никаких сомнений, что принять Федеральный закон в еще более жестком варианте не позволила ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепившая принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и его организационной обособленности от государственной власти.
Не случайно в выводах группы экспертов о проблемах законодательства о местном самоуправлении прямо прозвучала мысль о том, что эта статья "препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностных лиц) местного самоуправления" <*>. Тем не менее вопреки конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления и прямому указанию нормы ст. 72 Конституции Российской Федерации новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отказался от "рамочного" регулирования местного самоуправления, т.е. закрепления только общих принципов его организации, как это требует п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Это факт, несомненно, еще породит большое количество правовых проблем. Так, Конституционный Суд Российской Федерации последовательно данную норму отстаивал (это было рассмотрено выше), например, запрещая субъектам Российской Федерации вмешиваться в формирование органов местного самоуправления, регулировать вопросы их организации и пр., установленное Конституцией Российской Федерации право местного самоуправления на судебную защиту, как это будет показано ниже, действительно стало частью повседневной практики.
--------------------------------
<*> Доклад Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления "О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления". М., 2000. С. 13.
С другой стороны, установленные на федеральном уровне "рамки" оказались незаполненными. Субъекты Российской Федерации часто дублировали федеральное регулирование, т.е. оставляли его "рамочным", а муниципальные образования не имели ресурсов, прежде всего кадровых, для разработки и принятия надлежащих нормативных актов. Пробелы в муниципальном законодательстве существовали практически во всех сферах, подлежащих правовому регулированию: и в области территориальных основ местного самоуправления, и в области компетенции, и в регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления. При этом "неспособность многих муниципальных образований своими силами создать качественную правовую базу местного самоуправления приводила к бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию и без того скудных местных финансов" <*>. По справедливому замечанию О.В. Марченко, в условиях перманентного реформирования системы местного самоуправления в России проявления метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеют неустойчивый, нестабильный характер. Это выражается прежде всего в наличии большого числа пробелов и коллизий в муниципально-правовом регулировании <**>.
--------------------------------
<*> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 54.
<**> Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений. Автореферат дисс. канд. наук. Екатеринбург, 2004. С. 8.
Естественно, что в ряде случаев органы государственной власти и должностные лица субъектов Российской Федерации пытались решить эту проблему. Но, по сути, не имея возможностей (или способностей) решать ее при помощи механизма правового регулирования, они прибегали к различным способам, позволяющим им "стягивать" в бюджеты субъектов Российской Федерации доходы муниципальных образований, в результате чего последние оказывались лишенными финансовой базы и попадали под контроль (прежде всего экономический) со стороны первых. Тем самым, как отмечают исследователи, "происходила подмена нормативного регулирования местного самоуправления субъективным и, по сути, неправовым администрированием со стороны региональной исполнительной власти. <...> Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 54 - 55.
Местное самоуправление нуждается в решении целого ряда и других проблем, препятствовавших эффективному его осуществлению на основе норм Федерального закона 1995 г. В частности, к этим проблемам относятся:
неопределенность территориальной организации местного самоуправления;
размытость структуры органов местного самоуправления;
"удаленность" органов местного самоуправления от населения;
нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и т.д.
Эти сложные вопросы не были урегулированы не только на федеральном уровне (поскольку они не относятся к общим принципам организации местного самоуправления согласно концепции Закона 1995 г.), но, как показала практика, субъекты Российской Федерации не решали эти вопросы и в своих нормативных актах.
В связи с изложенным необходимость проведения реформы местного самоуправления стала очевидной. Но реформирование, если проводить его на принципах, заложенных в Конституции Российской Федерации, должно было обеспечить реальную финансовую и хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, подготовить для органов местного самоуправления квалифицированные муниципальные кадры, заполнить правовые пробелы в законодательстве и создать непротиворечивую и общедоступную систему нормативных актов на уровне местного самоуправления. Представляется, что только такие меры могли бы обеспечить эффективность (а это не то же самое, что "управляемость") местной власти и ее реальную ответственность перед населением. Но государство пошло по другому пути. Как уже отмечалось, местное самоуправление было включено в систему государственной власти, формально (фиктивно) оставаясь самостоятельным в соответствии с нормами Конституции. Во главу реформы было поставлено перераспределение полномочий и усиление ответственности за их неисполнение. За каждым из уровней власти (федеральным, субъектов Российской Федерации и местным) предполагается закрепление четкого круга полномочий, вмешиваться в исполнение которых другим уровням власти в обычных условиях запрещено.
В ходе реформы выделяются две основные группы полномочий органов местного самоуправления. Первая группа - это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения). Федеральное (региональное) регулирование таких полномочий, в сущности, должно носить исключительно "рамочный" характер. Вторая группа - это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Реформа включает изменение регулирования межбюджетных отношений. При проведении этих преобразований следует учитывать, что "реализовывать реформы местного самоуправления мы должны эволюционным путем, согласованно и без потрясений. <...> Столь масштабная реформа должна осуществляться по этапам, с очень точным просчетом последствий на каждом этапе ее продвижения. Все этапы должны быть строго "синхронизированы" с изменениями по другим направлениям развития российской государственности. И прежде всего в уточнении межбюджетных отношений. Никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут иметь эффективной реализации, если не будут в полной мере обеспечены финансово-бюджетными средствами" <*>. В целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти, в том числе и за уровнем местного самоуправления, закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. В ходе реформы вся система муниципальных образований должна быть перестроена: границы большинства муниципалитетов будут изменены преимущественно таким образом, чтобы несколько мелких поселений (сейчас каждое из них - самостоятельный муниципалитет) были объединены в одно муниципальное образование. Местное самоуправление должно стать унифицированным во всей стране и состоять из следующих видов муниципальных образований:
--------------------------------
<*> Мокрый В.С. Комментарий к концепции разграничения полномочий в системе публичной власти в России // Управа. 2002. N 7.
городские поселения; сельские поселения;
городские округа; муниципальные районы.
Критерии каждого из видов этих муниципальных образований должны быть четко указаны в законе. Ответственность за их создание несут субъекты Российской Федерации. В зависимости от вида каждое муниципальное образование наделено собственной компетенцией.
На федеральном уровне закрепляется единая структура органов местного самоуправления. В нее входит представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и избирательная комиссия. Представительный орган избирается населением или формируется из представителей поселений. Глава муниципального образования избирается населением или представительным органом, причем в первом случае он не вправе входить в состав представительного органа, а во втором - не имеет права возглавлять местную администрацию.
Реформа, как уже было отмечено, предполагает повышение ответственности за принимаемые решения. Так, у главы субъекта Российской Федерации появляется широкий перечень оснований для отрешения от должности главы муниципального образования: принятие противоправного акта, совершение действий, повлекших нарушение прав и свобод человека, создание угрозы единству правового и экономического пространства страны, нецелевое расходование средств федерального или регионального бюджета и т.п. За принятие противоправного нормативного правового акта может быть распущен и представительный орган местного самоуправления (эта норма уже в полной мере была реализована в Федеральном законе 1995 г.).
На срок до одного года глава муниципального образования, органы местного самоуправления могут быть временно отстранены от дел главой субъекта Российской Федерации: вводится институт "исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти". По инициативе главы субъекта Российской Федерации и на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании может быть введена "временная финансовая администрация". Она вводится в том случае, если просроченная задолженность достигла 30% от собственных доходов территории. Руководитель временной финансовой администрации вправе не только вносить изменения в местный бюджет, но и, по сути, принять новый. Временная финансовая администрация контролирует исполнение этого бюджета и принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности. Таким образом, глава муниципального образования может превратиться в формальную фигуру, а в практику управления муниципальными образованиями в ходе реформы будут введены частноправовые методы (прежде всего заимствованные из законодательства о банкротстве: очевидно, что временная финансовая администрация - аналог внешнего управления).
Кроме того, органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право временной (до шести месяцев) прямой реализации функций местного самоуправления в целом ряде случаев: угроза массового нарушения прав и свобод граждан, угроза жизни, здоровью и безопасности лиц. Причем для этого не нужно никакого судебного решения. Основанием принятия такого решения является обращение либо законодательного органа субъекта Российской Федерации, либо представительного органа местного самоуправления.
Таким образом, у глав субъектов Российской Федерации появляются новые механизмы воздействия на глав муниципальных образований. Становится очевидным, что федеральная власть отказывается от противопоставления местного самоуправления государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации ("мэры" перестают быть противовесом "губернаторам"). Наибольшие преимущества от такой реформы получает федеральный центр. Местное самоуправление попадает в зависимость от государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты же Федерации, получив серьезные механизмы воздействия на местную власть, сами становятся субъектами воздействия точно таких же механизмов со стороны федеральной власти. Очевидно, что может возникнуть как альтернатива главам субъектов Российской Федерации "феномен временных финансовых администраторов", которые, в случае успеха их "антикризисных" мер, смогут претендовать и на посты глав субъектов Российской Федерации при поддержке федерального центра (который их будет назначать и, очевидно, им содействовать).
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 4