СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РЕФЕРЕНДУМ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РЕФЕРЕНДУМ
М.М. КУРЯЧАЯ
Курячая М.М., старший преподаватель кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского госуниверситета (г. Краснодар), кандидат юридических наук.
Права и свободы человека и гражданина образуют систему. С одной стороны, это предполагает "целостность и единство данного явления, а с другой - внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т.е. их известную обособленность по отношению к целому" <*>.
--------------------------------
<*> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 162.
Конституция РФ (ст. 32, 130) непосредственно закрепляет только право граждан России участвовать в референдуме, конкретизирующее более общие конституционные права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.
Анализируя непосредственное участие граждан в управлении делами государства и местного самоуправления, С.А. Авакьян приходит к выводу, что оно выражается в следующих возможностях граждан РФ: в праве участвовать в принятии государственных решений (законы и др.) на референдуме РФ, а также субъекта РФ и местном референдуме; в праве постановки вопросов перед государственными органами и органами местного самоуправления в порядке народной инициативы (сбор подписей за проведение референдума, подготовка и принятие законопроекта и т.п.) <*>.
--------------------------------
<*> Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авт. коллектива С.А. Авакьян. М., 2001. С. 461.
Фактически право граждан требовать регистрации инициативной группы по проведению референдума избирательной комиссией субъекта РФ (при выдвижении инициативы проведения референдума РФ либо субъекта Федерации) или муниципального образования <*> (при выдвижении инициативы проведения местного референдума) является реализацией предусмотренного ст. 33 Конституции РФ права направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Законодательством субъектов РФ может быть предусмотрен иной орган, на который возложены обязанности по регистрации инициативной группы по проведению референдума.
Таким образом, конституционное право граждан РФ непосредственно участвовать в управлении делами государства реализуется через предусмотренное Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" 2004 г. <*>, Федеральным законом "Об основных гарантиях..." <**> и законами субъектов РФ право граждан на выдвижение инициативы проведения референдума и конституционное право на участие в референдуме РФ, субъекта РФ.
--------------------------------
<*> Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710. Далее - Закон "О референдуме" 2004 г.
<**> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ, 23 июня 2003 г. N 83-ФЗ, 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ, N 102-ФЗ, 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572; N 27 (ч. 2). Ст. 2711; N 27 (ч. 2). Ст. 2716; Российская газета. 2004. 14 авг.; 15 дек. Далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях...".
Конституционное право граждан РФ непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления реализуется через предусмотренное Федеральным законом "Об основных гарантиях..." и законами субъектов РФ право граждан на выдвижение инициативы проведения местного референдума и конституционное право на участие в местном референдуме.
В свою очередь, конституционное право на участие в референдуме реализуется через предусмотренные текущим законодательством РФ, субъектов Федерации права на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме.
Определяя место права на референдум в общей системе прав и свобод личности, прежде всего следует отметить, что данный термин не известен действующему законодательству. Так, ч. 2 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане РФ имеют право участвовать в референдуме. Закон "О референдуме" 2004 г. дефиниции права на референдум либо права на участие в референдуме не содержит.
Право граждан РФ на участие в референдуме п. 51 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях..." определяется как конституционное право граждан РФ голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.
В законодательстве субъектов РФ либо содержится аналогичная формулировка (Магаданская область <1>, Нижегородская область <2>, Краснодарский край <3> и др.), либо такая норма отсутствует (Алтайский край <4>, Республика Башкортостан <5>, Омская область <6> и др.).
--------------------------------
<1> Пункт 26 ст. 4 Закона Магаданской области "О референдуме Магаданской области". Закон Магаданской области от 7 июля 2003 г. N 371-ОЗ "О референдуме Магаданской области", с изм. и доп., внесенными Законом Магаданской области от 31 декабря 2003 г. N 403-ОЗ // Магаданская правда. 2003. 16 июля; 2004. 13 янв.
<2> Пункт 24 ст. 2 Закона Нижегородской области "О местном референдуме в Нижегородской области". Закон Нижегородской области от 2 июня 2003 г. N 42-З "О местном референдуме в Нижегородской области" // Правовая среда. 2003. 18 июня, 25 июня, 23 июля, 30 июля.
<3> Абзац 29 ст. 3 Закона Краснодарского края "О референдумах в Краснодарском крае". Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае" // Кубанские новости. 2003. 9 авг.
<4> См.: Закон Алтайского края от 8 июля 2003 г. N 35-ЗС "Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц", с изм. и доп., внесенными Законами Алтайского края от 1 декабря 2003 г. N 60-ЗС, от 2 декабря 2003 г. N 68-ЗС, от 25 декабря 2003 г. N 75-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. N 87. Ч. 1. С. 31.
<5> См.: Закон Республики Башкортостан от 20 июня 1991 г. N ВС-6/21 "О референдуме Республики Башкортостан", с изм. и доп., внесенными Законами Республики Башкортостан от 12 декабря 1995 г. N 15-з, от 4 марта 1997 г. N 82-з, от 12 марта 2001 г. N 207-з, от 12 января 2004 г. N 61-з // Республика Башкортостан. 2004. 20 янв.
<6> См.: Закон Омской области от 30 июня 2003 г. N 454-ОЗ "О референдуме Омской области и местном референдуме" // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2003. N 2(35). Ст. 1953.
Несколько конкретизировано содержание права на участие в местном референдуме в законодательстве Якутии. Согласно п. "л" ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) "О местном референдуме" <*> право на участие в местном референдуме - конституционное право граждан участвовать в местном референдуме, в том числе голосовать по проектам нормативных правовых актов, действующим нормативным правовым актам, другим вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципального образования.
--------------------------------
<*> Закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2000 г. З N 179-II "О местном референдуме" // Якутские ведомости. 2000. 20 июня.
В то же время конституционное положение о праве граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления в текущем законодательстве образует совокупность избирательных прав, которая согласно п. 28 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях..." включает в себя: а) право избирать (активное избирательное право); б) право быть избранным (пассивное избирательное право); в) право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; г) право участвовать в предвыборной агитации; д) право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, установлением итогов голосования и выборов; е) право участвовать в иных избирательных действиях.
Вместе с тем и данный перечень охватывает далеко не все избирательные права и потому носит открытый характер. В частности, избиратели имеют право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе к информации, находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена, могут участвовать в работе избирательных комиссий (что предполагает развернутую систему различных прав), в финансировании избирательной кампании <*>, проверять правильность занесения данных о себе в списки избирателей, обжаловать действия избирательных комиссий <**> и т.д.
--------------------------------
<*> Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 15.
<**> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 42 (автор комментария - Б.А. Страшун).
Особенностью референдума в РФ является деление референдумно-правовых процедур на стадии в зависимости от группы управомоченных на реализацию соответствующих действий субъектов и ближайшей цели таких действий. Целью всех стадий референдума является реализация права граждан на участие в управлении делами государства или осуществлении местного самоуправления путем непосредственного принятия властных решений.
В литературе предложено следующее деление референдума на стадии и этапы:
1) подготовка референдума: народная инициатива (инициатива иных субъектов, наделенных правом инициировать проведение референдума); формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме; информирование граждан; агитация по вопросам референдума; обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;
2) проведение референдума: регистрация инициативной группы референдума; назначение референдума; формирование комиссий референдума; организация референдума; голосование на референдуме; установление результатов голосования на референдуме; подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;
3) реализация принятого на референдуме решения: вступление в силу решения, принятого на референдуме; принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно <*>.
--------------------------------
<*> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. Иванченко А.В. М., 1998. С. 512.
Выражая свое особое мнение в связи с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 11 июня 2003 г. N 10-П, судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев указал: "Процедура проведения референдума проходит несколько стадий: образование инициативной группы и ее регистрация, собирание подписей двух миллионов граждан и реализация инициативы для проведения референдума, назначение референдума, подготовка к проведению референдума, голосование на референдуме, определение результатов референдума, опубликование и вступление в силу решения, принятого на референдуме" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
На данных стадиях и этапах проведения референдума могут быть выделены следующие группы прав:
1) права граждан при выдвижении инициативы проведения референдума и его реализации;
2) права, связанные с участием в референдуме (права граждан на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме);
3) права, связанные с реализацией принятого на референдуме решения. По верному замечанию Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, "то обстоятельство, что эти этапы не закреплены действующим отечественным законодательством, не означает их отсутствия в содержании данного правового института" <*>.
--------------------------------
<*> Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. М., 1995. N 7. С. 53.
В качестве самостоятельной группы прав, реализуемых на любой стадии референдума, можно выделить право на защиту нарушенных или оспариваемых прав граждан, связанных с выдвижением инициативы проведения референдума или участием в референдуме. Права, включаемые в данную группу, в содержание права на референдум не входят.
Будучи самостоятельной формой реализации права граждан на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления, референдум может быть назначен как по инициативе представителей граждан (представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц), так и по выраженной в установленном порядке инициативе самих граждан. Очевидно, что действия граждан по выдвижению инициативы проведения референдума, совершенные до регистрации инициативной группы, также являются реализацией права граждан на референдум, однако до установленного Законом времени начала кампании референдума эти права не могут быть охарактеризованы как связанные с участием в референдуме. При этом необходимо подчеркнуть, что данная совокупность прав характеризует только петиционные референдумы, при обязательном референдуме процедура выдвижения инициативы проведения референдума отсутствует.
Эта особенность отличает право на референдум от избирательных прав граждан. Согласно ст. 3 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод <*> участники Конвенции обязались проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.
--------------------------------
<*> Протокол N 1 от 20 марта 1952 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, с изм., внесенными Протоколом N 11 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2143; N 44. Ст. 5400.
В развитие данной нормы ст. 9 Федерального закона "Об основных гарантиях..." устанавливает, что выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Закон не только не допускает инициативы назначения выборов, а, напротив, определяет гарантии их своевременного и безусловного назначения.
Согласно ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях..." выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты. В случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Если уполномоченный орган (должностное лицо) не назначит выборы, выборы назначает соответствующая избирательная комиссия. Если выборы не будут назначены избирательной комиссией, они по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией РФ или избирательной комиссией субъекта РФ (соответственно уровню выборов).
Такая система юридических гарантий обязательного проведения выборов обеспечивает функционирование механизма формирования органов власти, периодическую реализацию гражданами своего права на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления в форме прямой демократии.
В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:
а) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), которое конкретизируют следующие права: право на получение и распространение информации о референдуме; право участвовать в агитации за или против проведения референдума и по вопросам референдума; право участников на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе;
б) право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции) - право на создание инициативной группы по проведению референдума, иных групп участников референдума;
в) право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции) - право на проведение агитации за или против проведения референдума, агитации по вопросам референдума посредством массовых мероприятий;
г) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции) - право инициировать проведение референдума, право обжаловать решения и действия (бездействие), нарушающие право граждан на референдум, в комиссии референдума, обращаться за защитой к уполномоченным государственным органам и органам местного самоуправления;
д) право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции) - право оказывать финансовую (материальную) поддержку инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума;
е) право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции) - право сбора подписей избирателей, право на участие в агитационных мероприятиях, право на добровольное, бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению референдума;
ж) право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции), - право участвовать в работе комиссий референдума, в наблюдении за голосованием на референдуме, подсчетом голосов и установлением итогов голосования;
з) право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции) - право на обращение в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения или ограничения права на референдум.
Таким образом, понятием "право граждан на референдум" охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления выражение принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.
Принципиальное значение в плане обеспечения свободы политического волеизъявления граждан имеет определение места права на референдум в системе индивидуальных и коллективных прав личности. Рассматривая вопрос о конституционности отдельных положений избирательного законодательства, Конституционный Суд РФ отметил важную особенность избирательных прав: "Будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях..." и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 6. Ст. 626.
Думается, что это в полной мере касается и права на участие в референдуме, поэтому нельзя однозначно утверждать об индивидуальном характере всех без исключения прав граждан, связанных с участием в референдуме.
В юридической литературе основным критерием разграничения прав и свобод на индивидуальные и коллективные является форма их осуществления. Если индивидуальные права и свободы могут быть реализованы личностью самостоятельно, без участия других субъектов, то коллективные осуществляются только совместно с другими индивидами <*>.
--------------------------------
<*> Алебастрова И.А., Кашкин С.Ю. Коллективные права, свободы и обязанности // Конституционное право. Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 208.
В этой связи большинство производных избирательных прав - собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума, агитировать, голосовать, наблюдать за голосованием, участвовать в работе комиссии референдума - можно рассматривать как индивидуальные. Они отражают ход референдума и заканчиваются на стадии голосования, т.е. определения каждым избирателем в отдельности своих предпочтений по отношению к предмету референдума.
Однако реализацию права на референдум нельзя рассматривать лишь как набор действий, осуществленных в ходе его подготовки и проведения. В современной науке сформировалось вполне справедливое представление о реализации права не только как о процессе использования предоставленных возможностей. Реализация права предполагает какой-то конечный результат этого процесса, достижение соответствия между предпринятыми действиями и их целью <*>. Применительно к субъективным правам реализация без результата вообще немыслима.
--------------------------------
<*> См.: Теория права и государства. Курс лекций / Под ред. Н.А. Катаева, В.В. Лазарева. Уфа, 1994. С. 374.
Отсюда реализация права на выдвижение инициативы проведения референдума предполагает не просто легитимацию воли инициативной группы по проведению референдума соответствующей избирательной комиссией путем выдачи ей регистрационного свидетельства, а именно выраженную в установленном порядке в ходе сбора подписей участников референдума определенным количеством граждан РФ поддержку инициативы по проведению референдума, назначение и проведение референдума. Так, и реализация права на участие в референдуме предполагает не просто голосование по предложенному вопросу, а именно принятие определенного решения.
Конституционное право граждан на референдум может быть реализовано только коллективно, посредством выражения общей воли участников референдума, определяемой на основе волеизъявления большинства. Следовательно, исходя из принятого критерия классификации, данное право можно признать коллективным.
Право граждан на референдум имеет субъективный характер, реализуется исключительно через правоотношения:
- конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства, конституционное право граждан РФ на осуществление местного самоуправления - через правоотношение общего вида;
- иные (производные) права, связанные с выдвижением инициативы проведения референдума, и участие в референдуме - через конкретные правоотношения.
Подводя итог, можно предложить следующее понятие права граждан на референдум: право граждан Российской Федерации на референдум - это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система принадлежащих совершеннолетним гражданам Российской Федерации конституционных и производных от конституционных юридических возможностей посредством свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 4