Статья 20. Государственный надзор и контроль. 1. Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляются федеральной инспекцией труда - единой федеральной централизованной системой государственных органов.

2. Положение о федеральной инспекции труда утверждается Правительством Российской Федерации.
3. Государственные инспектора труда при исполнении своих обязанностей имеют право:
беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм;
запрашивать и безвозмездно получать от руководителей и иных должностных лиц организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ;
расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
предъявлять руководителям и иным должностным лицам организаций обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства об охране труда, о привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
приостанавливать работу организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения указанных нарушений;
отстранять от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знаний требований охраны труда;
запрещать использование и производство не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих требованиям охраны труда средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
привлекать к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, при необходимости приглашать их в инспекцию труда в связи с находящимися в производстве делами и материалами, а также направлять в правоохранительные органы материалы о привлечении указанных лиц к уголовной ответственности;
выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении законодательства об охране труда и возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.
4. Государственные инспектора труда являются федеральными государственными служащими.
5. Государственные инспектора труда несут ответственность за противоправные действия или бездействие в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда наряду с федеральной инспекцией труда осуществляются федеральными органами исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять функции надзора и контроля в пределах своих полномочий.
Комментарий к статье 20
1. Аналогичная по содержанию комментируемой статье ст. 353 ТК РФ сформулирована иначе:
"Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы федеральной инспекции труда.
Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с органами федеральной инспекции труда осуществляют специально уполномоченные органы - федеральные надзоры.
Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом".
Сравнение содержания ст. 20 Закона с содержанием приведенной статьи Кодекса позволяет констатировать, что Закон ограничился разделением надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда на надзор и контроль, осуществляемый федеральной инспекцией труда, и надзор и контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
Что касается Трудового кодекса, то он разделяет надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе за соблюдением требований охраны труда, на надзор и контроль, осуществляемые органами федеральной инспекции труда, и надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ, осуществляемый специально уполномоченными органами - федеральными надзорами. Кроме того, Кодекс отдельно предусматривает внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства, включающий и требования охраны труда, осуществляемый в подведомственных организациях федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Особая роль отведена надзору за точным и единообразным исполнением трудового законодательства, осуществляемому Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами в соответствии с федеральным законом.
2. Федеральная инспекция труда - это единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется. В названную систему входят Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Департамент государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда Министерства труда и социального развития Российской Федерации) и государственные инспекции труда в субъектах Российской Федерации, а также межрегиональные государственные инспекции труда, являющиеся территориальными органами Министерства (Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. "О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда" // СЗ РФ. 1999. N 38. Ст. 4546). Система образована на базе федеральной инспекции труда при Минтруде России и подведомственных ей государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации и функционирует в соответствии с Положением о федеральной инспекции труда, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 760), и Положением о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации, утвержденным Приказом Минтруда России от 29 февраля 2000 г. (Бюллетень Минтруда России. 2000. N 5. С. 67). Названные Положения должны применяться с учетом ст. ст. 354 - 365 ТК РФ.
Деятельностью федеральной инспекции труда руководит Главный государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель Департамента государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда Минтруда России является заместителем Главного государственного инспектора труда Российской Федерации.
Заместители руководителя указанного Департамента являются главным государственным правовым инспектором труда Российской Федерации и главным государственным инспектором Российской Федерации по охране труда. Начальники отделов этого Департамента и их заместители (по правовым вопросам и по охране труда) являются главными государственными инспекторами труда.
Руководители государственных инспекций труда являются главными государственными инспекторами труда по соответствующей территории, а их заместители - заместителями главного государственного инспектора труда по соответствующей территории (по правовым вопросам и по охране труда). Начальники отделов этих инспекций труда и их заместители (по правовым вопросам и по охране труда) являются главными инспекторами труда соответствующих государственных инспекций труда.
Государственные инспекции труда осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда в организациях, расположенных на соответствующих территориях; расследуют в установленном порядке несчастные случаи на производстве, анализируют их причины и разрабатывают предложения по предупреждению таких случаев; рассматривают в соответствии с законодательством дела об административных правонарушениях и др.
Государственные инспектора труда вправе запрашивать и безвозмездно получать от руководителей и иных должностных лиц организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (их представителей) документы, объяснения, информацию, необходимые для осуществления своих полномочий; предъявлять работодателям (их представителям) для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства о труде и охране труда, о восстановлении нарушенных прав граждан с предложением о привлечении виновных в этих нарушениях к дисциплинарной ответственности; привлекать к административной ответственности в установленном порядке лиц, виновных в нарушении законодательства о труде и охране труда.
Государственные инспектора по охране труда наряду с указанными правами вправе требовать в установленном порядке от работодателя принятия мер по устранению обнаруженных в ходе проверок нарушений и недостатков в каком-либо сооружении, оборудовании или в организации труда, которые они имеют основание считать угрожающими здоровью или безопасности работников; приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений; отстранять от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знаний требований охраны труда.
Государственные инспектора по охране труда имеют также право выдавать разрешения на строительство, реконструкцию, техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой техники, внедрение новых технологий; при проведении предупредительного надзора с целью предотвращения отступлений от проектов, ухудшающих условия труда, снижающих его безопасность, выдавать заключения о возможности принятия в эксплуатацию новых или реконструированных производственных объектов.
Главный государственный инспектор труда Российской Федерации и руководители государственных инспекций труда наряду с названными выше правами имеют право приостанавливать деятельность организаций, в которых выявлены нарушения требований по охране труда, представляющие угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений; направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений.
Федеральная инспекция труда осуществляет свою деятельность во взаимодействии с правоохранительными органами, с федеральными органами исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий функции надзора и контроля, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, объединениями работодателей и объединениями профессиональных союзов, другими государственными и общественными организациями.
3. Согласно новому Трудовому кодексу к специальным органам - федеральным надзорам, осуществляющим государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ, - отнесены:
специальный орган, ведающий вопросами горного и промышленного надзора в Российской Федерации (ст. 366 ТК);
специальный орган, ведающий вопросами энергетического надзора в Российской Федерации (ст. 367 ТК);
специальный орган, ведающий вопросами санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации (ст. 368 ТК);
специальный орган, ведающий вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью в Российской Федерации (ст. 369 ТК).
При этом специально уполномоченные органы, ведающие вопросами соответствующего надзора, в Кодексе не названы.
В соответствии с действующим законодательством функционируют следующие органы надзора:
федеральные надзоры России: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) и Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России);
органы государственного надзора, входящие в систему ряда министерств Российской Федерации: Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации и образующие вместе с министерствами, в систему которых они входят, единые централизованные системы органов, осуществляющих соответствующий надзор.
Госгортехнадзор России и его местные органы в соответствии со ст. 366 ТК осуществляют государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в угольной, горнорудной, горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях и др.
Функции Госгортехнадзора России определены Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4742). В процессе надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда на поднадзорных объектах Госгортехнадзор России вправе:
давать обязательные для исполнения предписания о приостановке работ, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны недр, а также указания о выводе людей с рабочих мест, когда создается угроза их жизни или опасность возникновения аварии; в случае необходимости - непосредственно приостанавливать работы и выводить людей, опечатывать место работ или оборудование;
привлекать в установленном порядке должностных лиц и граждан к административной ответственности;
передавать в соответствующих случаях материалы в следственные органы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности;
вносить обязательные для исполнения представления руководителям федеральных органов исполнительной власти, объединений, организаций и органов местного самоуправления об освобождении в установленном порядке от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих правила и нормы по безопасному ведению работ на подконтрольных объектах;
получать от федеральных органов исполнительной власти, организаций и предпринимателей сведения о состоянии безопасности, авариях и производственном травматизме и иную информацию по вопросам, относящимся к компетенции Госгортехнадзора России;
издавать в пределах своей компетенции постановления, обязательные для исполнения ими.
Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор в области проектирования, строительства и безопасной эксплуатации магистральных газо-, нефте- и продуктопроводов, а также систем газоснабжения природными и сжиженными углеводородными газами, используемыми в качестве топлива; назначает представителей для участия в приемке в эксплуатацию подконтрольных предприятий и объектов, осуществляет выборочный контроль за соблюдением правил приемки в эксплуатацию подконтрольных предприятий и объектов, участвует в работе комиссий по проведению промышленных испытаний взрывчатых материалов, приборов и оборудования для взрывных работ и приемочных испытаний новых образцов горно-шахтного оборудования и электротехнических изделий, к которым предъявляются повышенные требования безопасности, и др.
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) осуществляет государственный надзор за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности (ч. 1 ст. 369 ТК). Деятельность этого органа направлена на формирование условий, при которых гарантируется защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия и предотвращения неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов.
Согласно Положению о федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002 г. N 265 (СЗ РФ. 2002. N 17. Ст. 1684) Госатомнадзор России осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Возглавляет Госатомнадзор России начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.
В соответствии с возложенными на него задачами Госатомнадзор России разрабатывает, утверждает и вводит в действие федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии и осуществляет государственный надзор за их соблюдением (кроме санитарно-гигиенических и природоохранных норм, нормативов, правил и требований в области обеспечения радиационной безопасности); выдает эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и представляющим услуги в области использования атомной энергии, лицензии на осуществление деятельности по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и вводу в эксплуатацию ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, а также иных видов деятельности в области использования атомной энергии и осуществляет государственный надзор за выполнением условий действия выданных лицензий; определяет порядок проведения работниками Госатомнадзора России расследований обстоятельств и причин, вызвавших нарушения в работе объектов использования атомной энергии; участвует в расследовании обстоятельств и причин, вызвавших нарушения в работе объектов использования атомной энергии, влияющих на обеспечение безопасности этих объектов; организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников, осуществляющих деятельность в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии, утверждает учебные программы и осуществляет многие другие функции.
Для выполнения возложенных на него задач Госатомнадзор России имеет право: принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и предписания, обязательные для исполнения другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями независимо от организационно-правовой формы и ведомственной подчиненности, а также гражданами при осуществлении ими деятельности в области использования атомной энергии; проводить инспекции в пределах своих полномочий (включая инспекции режимных предприятий с соблюдением установленного порядка), получать необходимые документы и объяснения по возникающим вопросам; определять по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядок проведения проверок знаний федеральных норм и правил в области использования атомной энергии руководителями и работниками эксплуатирующих и иных организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и проводить такие проверки; выдавать руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений условий действия разрешений (лицензий), требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии; отказывать в установленном порядке, при наличии соответствующих оснований в выдаче разрешений (лицензий), приостанавливать или прекращать действие лицензий, выданных Госатомнадзором России; запрещать применение оборудования и технологий, не соответствующих требованиям в области ядерной и радиационной безопасности; налагать в установленном порядке штрафы на организации, осуществляющие деятельность в области использования атомной энергии, в случае нарушения ими федеральных норм и правил использования атомной энергии или условий, определенных выданными Госатомнадзором России лицензиями, если этими нарушениями причинен или мог быть причинен вред здоровью людей или окружающей среде, а также штрафы за осуществление деятельности в области использования атомной энергии без лицензии Госатомнадзора России, если такие лицензии обязательны; привлекать должностных лиц и иных работников за нарушение федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, а также условий, определенных выданными разрешениями (лицензиями), к административной ответственности; направлять правоохранительным органам материалы о нарушениях законодательства в области использования атомной энергии.
Нормативные правовые акты и предписания Госатомнадзора России могут быть обжалованы в суд. Подача жалобы не приостанавливает действия принятого нормативного правового акта или предписания.
Государственный энергетический надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, в соответствии со ст. 367 ТК должен осуществляться специальным органом, ведающим вопросами энергетического надзора в Российской Федерации. Однако такой специальный орган, подобный Госгортехнадзору России или Госатомнадзору России, не создан. Согласно действующему Положению о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. N 938 (СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4037), государственный энергетический надзор за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической и тепловой энергии, оборудования и основных сооружений электростанций, электрических и тепловых сетей энергоснабжающих организаций, соблюдением техники безопасности при их эксплуатации, а также правил пользования электрической и тепловой энергией, газом и др. осуществляют органы, входящие в систему Министерства энергетики Российской Федерации.
К ним относятся:
структурное подразделение по управлению государственным энергетическим надзором центрального аппарата Минэнерго России;
региональные управления государственного энергетического надзора (территориальные органы Минэнерго России);
региональные управления энергетического надзора в субъектах Российской Федерации (государственные учреждения).
Руководитель структурного подразделения по управлению государственным энергетическим надзором центрального аппарата Минэнерго России является главным государственным инспектором по энергетическому надзору Российской Федерации, а его заместители - заместителями главного государственного инспектора по энергетическому надзору Российской Федерации.
Начальники отделов и главные специалисты структурного подразделения по управлению государственным энергетическим надзором центрального аппарата Минэнерго России, руководители региональных управлений государственного энергетического надзора и их заместители, руководители управлений государственного энергетического надзора в субъектах Российской Федерации являются старшими государственными инспекторами по энергетическому надзору.
Другие работники являются государственными инспекторами по энергетическому надзору.
Главному государственному инспектору, его заместителям, старшим государственным инспекторам и государственным инспекторам по энергетическому надзору предоставлено право:
давать обязательные для всех организаций предписания о ликвидации нарушений правил устройства электрических установок, технической эксплуатации электрических и теплоиспользующих установок, техники безопасности при их эксплуатации, пользования электрической и тепловой энергией и газом, а также других нарушений в пределах своей компетенции;
требовать от руководителей организаций немедленного отключения электрических и теплоиспользующих установок при обнаружении нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представлять иную опасность для человека;
осуществлять контроль за своевременной проверкой знания персоналом, обслуживающим электрические и теплоиспользующие установки, правил технической эксплуатации этих установок и техники безопасности при их эксплуатации;
давать обязательные для руководителей организаций указания об отстранении от работы на электрических и теплоиспользующих установках лиц, не прошедших проверки знания техники безопасности и правил технической эксплуатации установок или нарушающих эти правила;
принимать участие в расследовании обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, связанных с эксплуатацией электрических и теплоиспользующих установок;
проверять соответствие проектов новых и реконструируемых электрических, топливо- и теплоиспользующих установок действующим правилам техники безопасности при эксплуатации этих установок;
беспрепятственно входить в любое время суток в помещения электрических, топливо- и теплоиспользующих установок по предъявлении служебного удостоверения;
рассматривать дела об административных правонарушениях, в том числе по вопросам нарушения правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки и привлекать граждан, должностных лиц и юридических лиц к административной ответственности.
Действия должностных лиц, осуществляющих государственный энергетический надзор, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или в суд. Подача жалобы не приостанавливает действия обжалуемого решения.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил в соответствии со ст. 368 ТК должен осуществляться специальным органом, ведающим вопросами такого надзора. Однако специальный орган еще не создан. В соответствии с действующим законодательством указанный надзор осуществляется единой федеральной централизованной системой органов и учреждений - государственной санитарно-эпидемиологической службой в Российской Федерации (см. Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 // СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295).
В службу входят:
Министерство здравоохранения Российской Федерации (Департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору);
Федеральный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, на водном и воздушном транспорте в регионах, городах, районах, межрайонные, на водном и воздушном транспорте в субъектах Российской Федерации, зональные на водном и воздушном транспорте, в районах (округах) городов;
другие органы и учреждения службы.
Указанные органы вправе принимать обязательные для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей решения о необходимости проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий; контролировать выполнение санитарных правил, гигиенических нормативов, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при: размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство, проектировании, строительстве, реконструкции, модернизации сетей и транспортных средств, а также при вводе их в эксплуатацию; разработке, постановке на производство, промышленном выпуске, применении и использовании продукции, в том числе закупаемой за рубежом; осуществлении мероприятий по охране от загрязнения атмосферного воздуха, воздуха рабочей зоны производственных и других помещений в местах постоянного и временного пребывания людей; установлении санитарно-защитных зон промышленных организаций; сборе, переработке, обезвреживании, захоронении и утилизации производственных и бытовых отходов; эксплуатации зданий, помещений, сооружений, оборудования и транспортных средств; выполнении работ с радиоактивными веществами, источниками ионизирующих и неионизирующих излучений. Помимо этого они выявляют и устанавливают причины, условия возникновения и распространения инфекционных, паразитарных, профессиональных заболеваний путем проведения специальных санитарно-эпидемиологических расследований, ведут государственный учет профессиональных заболеваний (см. п. п. 1, 5 и 15 названного Положения).
Должностные лица органов государственной службы санитарно-эпидемиологического надзора вправе беспрепятственно посещать организации и обследовать их с целью проверки выполнения санитарного законодательства Российской Федерации, осуществления гигиенических и противоэпидемических мероприятий и соблюдения действующих санитарных правил; предъявлять организациям требования о проведении гигиенических и противоэпидемических мероприятий и устранении санитарных правонарушений, а также осуществлять контроль за выполнением этих требований; выявлять и устанавливать причины и условия возникновения и распространения инфекционных и профессиональных заболеваний; приостанавливать впредь до проведения необходимых мероприятий и устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а если соблюсти их невозможно - прекращать работы по проектированию и строительству, а также не допускать ввод в эксплуатацию законченных строительством, реконструированных объектов и их пусковых комплексов; прекращать эксплуатацию действующих предприятий, производственных цехов, участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а также выполнение отдельных видов работ и производственной деятельности; вносить предложения в органы государственной и исполнительной власти, а также в финансово-кредитные органы о приостановлении финансирования (кредитования) работ по проектированию, строительству, осуществлению хозяйственной деятельности предприятий в случае невыполнения ими санитарных правил; временно отстранять от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источником их распространения в связи с особенностями выполняемой ими работы или производства, в котором они заняты; рассматривать дела о санитарных правонарушениях, налагать административные взыскания, передавать материалы в следственные органы для возбуждения уголовных дел, представлять вышестоящим должностным лицам или органам управления предложения о применении мер дисциплинарного воздействия.
Действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, могут быть обжалованы в вышестоящий орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора, главному государственному санитарному врачу или в суд.
Подача жалобы не влияет на исполнение обжалуемого действия, если оно не приостанавливается решением суда. Детально полномочия должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, определены ст. ст. 46 - 54 Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650).
4. Наряду с государственным надзором и контролем, осуществляемыми указанными выше органами, во всех организациях Российской Федерации либо в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности согласно ч. 3 ст. 353 ТК проводится внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Такой контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в подведомственных им организациях. Функции названных органов по внутриведомственному контролю конкретизируются в Положениях о министерствах, в уставах и других актах субъектов Российской Федерации, в законодательных актах о полномочиях органов местного самоуправления. Например, в Положении о Министерстве сельского хозяйства, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901 (СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824), указывается, что данное Министерство осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о социальной защите работников агропромышленного комплекса; обеспечивает контроль за состоянием охраны труда в отрасли; участвует в переговорах по разработке и заключению отраслевых (межотраслевых) профессиональных соглашений на федеральном уровне, обеспечивает контроль за ходом их выполнения и др. Выполнение конкретных функций возлагается на определенные структурные подразделения Министерства и на соответствующих должностных лиц.
Что касается органов местного самоуправления, то согласно ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти и в силу этого не могут обладать государственными полномочиями в какой-либо сфере иначе как в силу наделения их государством такими полномочиями в законодательном порядке (ст. 132 Конституции РФ). Формулировка ч. 3 ст. 353 ТК позволяет считать, что Трудовой кодекс наделил органы местного самоуправления правом осуществлять государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях. Однако остался нерешенным вопрос о передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств для осуществления ими функций внутриведомственного государственного контроля, как это вытекает из содержания ст. 132 Конституции РФ.
Поэтому представляется, что указанные органы осуществляют контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда в подведомственных организациях только в пределах своих полномочий.
5. Прокуратура Российской Федерации, в отличие от других органов государственного надзора и контроля за соблюдением работодателями законодательства об охране труда, а также требований безопасности и гигиены, является единой централизованной федеральной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории.
В целях обеспечения верховенства закона и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор, в частности:
за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, включая право на охрану труда, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При осуществлении надзора за исполнением законов перечисленными органами, а также за соблюдением прав человека и гражданина этими органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением законности в названных сферах, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Проверка исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, включая право на охрану труда, проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, а также заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина. При этом прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов исполнительной власти Российской Федерации, представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в помещения организаций и требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан, разъяснять гражданам порядок защиты их прав и свобод, принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина и т.д.
В случаях установления факта нарушения закона либо принятия акта, нарушающего права человека и гражданина, выявления других фактов нарушения законности в указанной сфере прокурор или его заместитель могут принести протест на акт, нарушающий закон или права человека, или внести представление об устранении нарушений.
Протест на противоречащий закону правовой акт и на акт, нарушающий права человека и гражданина, приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган (или вышестоящему должностному лицу) или в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
В случаях, когда нарушение прав работника на охрану труда имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
При наличии оснований полагать, что нарушение требований охраны труда имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
В случае нарушения интересов работника, защищаемых в суде, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права или когда нарушены права значительного числа работников либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст. ст. 1, 21 - 24, 26 - 28 Федерального закона от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; Там же. 1999. N 7. Ст. 878; Там же. 1999. N 47. Ст. 5620; Там же. 2000. N 2. Ст. 140; Там же. 2001. N 53. Ч. II. Ст. 5018).
6. Требования к организации и проведению мероприятий по контролю (надзору) установлены Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. 1. Ст. 3436; Там же. 2002. N 44. Ст. 4297) и предусматривают, что мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора).
В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа государственного контроля (надзора); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю.
Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.
Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.
Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на месяц.
В целях проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований органом государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции проводятся плановые мероприятия по контролю.
В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.
Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований.
Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:
получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, имущества других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и в некоторых других случаях.
При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе: проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица; осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей; требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю и др.
Должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны: посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятия по контролю; знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий контроля (ст. ст. 7, 8, 11 названного выше Закона).
Действия (бездействие) должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда, могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган или в суд.
7. Наибольшая результативность деятельности органов надзора и контроля за соблюдением требований законодательства об охране труда достигается в тех случаях, когда участие в проводимых проверках принимают представители различных надзорных органов (государственной инспекции труда, органов прокуратуры, Госгортехнадзора, энергонадзора, технические инспектора профсоюзов и др.).
Для обеспечения взаимодействия органов надзора и контроля и координации их деятельности в сфере охраны труда в субъектах Федерации создаются и работают межведомственные координационные советы (комиссии) по охране труда, куда входят представители органов надзора и контроля.