Статья 13. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии. 1. Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. В случае, если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии.
Плата за возобновление действия лицензии не взимается. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.
2. Лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.
3. Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.
4. Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и (или) в случае, предусмотренном абзацем вторым пункта 1 настоящей статьи. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.
5. Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия.
6. Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
7. Лицензирующий орган не вправе проводить проверки по предмету ведения иных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Комментарий к статье 13
1. Настоящая статья устанавливает основания и порядок приостановления действия и аннулирования лицензии.
Приостановление действия лицензий и аннулирование лицензий, согласно ст. 2 комментируемого Закона, являются факультативными этапами лицензирования.
2. Основаниями для приостановления действия лицензии являются: 1) неоднократное нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 2) грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 3) обращение лицензионного органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Необходимо отметить, что при наличии указанных обстоятельств лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии, но не обязан это сделать, т.е. приостановление действия лицензии всегда является правом лицензирующего органа, но не его обязанностью.
Заслуживает внимания понятие "неоднократное нарушение лицензионных требований и условий". В отсутствие легального определения данного понятия установление его правового содержания, в наибольшей степени соответствующего Закону, является важной гарантией соблюдения прав лицензиатов и предотвращения произвольного толкования их со стороны лицензирующих органов.
Неоднократное нарушение - два и более нарушения лицензиатом одного лицензионного требования либо два и более нарушения разных лицензионных требований. Неоднократность означает не просто несколько нарушений лицензионных требований и условий, а несколько выявлений лицензирующим органом нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий. Иными словами, если по результатам одной лицензионной проверки лицензирующий орган выявит несколько нарушений (как одного лицензионного требования, так и нескольких), то это не является неоднократным нарушением лицензионных требований и условий.
Мнение лицензирующего органа о том, что лицензиат допустил неоднократное нарушение лицензионных требований и условий, в отсутствие оформленного в установленном порядке документа (документов), подтверждающего (подтверждающих), что им уже ранее были выявлены одно или несколько нарушений (ими являются, как указывалось выше, акт проверки и решение, обязывающее устранить выявленные в результате проверки нарушения), является необоснованным, т.к. не доказано имеющим юридическое значение документом, принятым этим же лицензирующим органом в более ранний период времени.
3. В комментируемом Законе прямо не указано, каким образом лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии. В связи с этим конкретная правовая форма и процедура приостановления действия лицензии устанавливаются лицензирующим органом. К примеру, согласно п. 12 Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории РФ, утвержденного Приказом Минфина РФ от 17 июля 2001 г. N 52н, "приостановление действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования (перестрахования)". Согласно п. 16 данного Положения решение о приостановлении лицензии сообщается страховщику в письменной форме и публикуется в печати. Согласно Приказу Минфина РФ от 14 июня 2002 г. N 55н "О порядке опубликования приказов Министерства финансов РФ об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков" "приказы Министерства финансов РФ об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания".
Следует отметить, что в судебной практике встречались случаи, когда лицензиаты пытались обосновать позицию, согласно которой приостановление лицензирующим органом действия лицензии должно осуществляться в соответствии с процедурой рассмотрения административных правонарушений, установленной КоАП РФ. Настоящие доводы не были поддержаны арбитражными судами. К примеру, в Постановлении ФАС Московского округа от 20 сентября 2001 г. N КА-А40/5267-01 указано, что "доводы кассационной жалобы, сводящиеся к утверждениям об обязанности ответчика произвести приостановление действия лицензии истца с соблюдением требований КоАП РСФСР по рассмотрению административных дел, исследованные и правильно оцененные арбитражным судом,.. не могут служить основаниями для отмены обжалуемых судебных актов". Представляется, что выводы арбитражного суда, изложенные в приведенном Постановлении, являются обоснованными, т.к. не всегда осуществление деятельности с нарушением лицензионных требований и условий образует состав административного правонарушения, соответственно в таких случаях уже невозможно приостановить действие лицензии в рамках процедуры привлечения к административной ответственности. Кроме того, даже если осуществление деятельности с нарушением лицензионных требований и условий и образует состав административного правонарушения, то возбуждение административного дела и его рассмотрение никак не связано с приостановлением действия лицензии.
4. Одновременно с приостановлением действия лицензии лицензирующий орган обязан установить лицензиату срок для устранения нарушений, ставших основанием приостановления действия лицензии. Данный срок не может превышать шести месяцев. После устранения нарушений лицензиат уведомляет об этом лицензирующий орган с приложением всех необходимых документов. Закон не установил срок рассмотрения лицензирующим органом уведомления лицензиата об устранении нарушений, ставших основанием для приостановления действия лицензии. Таким образом, настоящий срок устанавливается либо положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, либо ведомственными актами лицензирующих органов. В частности, согласно абз. 2 п. 6 Положения о лицензировании туроператорской деятельности "срок проведения проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должен превышать 15 дней со дня получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений".
5. Безусловно, в ходе проведения проверок лицензирующие органы выявляют самые разнообразные нарушения лицензиатами лицензионных требований и условий. Представляется интересным привести один показательный пример из арбитражной практики, посвященный нарушению лицензионных требований и условий лицензиатом, осуществляющим перевозки пассажиров. Показательность настоящего примера заключается в том, что предприниматели и организации, осуществляющие коммерческую деятельность путем перевозок пассажиров, как правило, не применяют льготы, установленные федеральным законодательством для отдельных категорий граждан при проезде транспортом общего пользования. Так вот, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 апреля 2002 г. N А78-4530/01-С2-20/225-Ф02-785/02-С1 указано следующее: "...судом первой и апелляционной инстанций установлено, что предприниматель Кочергина И.В. по лицензии N АСГ 75 043805 от 1 марта 2001 г. осуществляет перевозки пассажиров автобусами. В лицензии не указано, каким видом транспорта - общего пользования или необщего пользования - должны осуществляться перевозки. Одним из условий осуществления деятельности является обязанность по выполнению Устава автомобильного транспорта и Правил перевозок. Протоколом N 002809 об административном правонарушении от 19 сентября 2001 г. установлено нарушение в виде отказа в предоставлении льготы по оплате проезда для инвалидов 1 группы. Постановлением N 002859/624 от 2 октября 2001 г. предприниматель Кочергина И.В. привлечена к административной ответственности за нарушение лицензионных условий, т.е. по ч. 3 ст. 157.3 КоАП РСФСР <*>. Суд первой и апелляционной инстанций, признавая действительным данное оспариваемое Постановление, указал следующее. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определил, что лицензионные требования и условия - это совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Статьей 9 названного Закона определено, что одним из обязательных условий и требований при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности. В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" дети, являющиеся инвалидами, их родители, опекуны, попечители, а также инвалиды, включая инвалидов 3 группы, пользуются правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси. Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что транспортом общего пользования признается транспорт, предназначенный для перевозок неопределенного круга лиц, независимо от формы и вида собственности транспортного средства. Транспорт истца является транспортом общего пользования, независимо от того, указано это в лицензии или нет. Истец отказывает в перевозке тем категориям граждан, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право бесплатного проезда, нарушая при этом как вышеназванный Закон, так и Временные правила перевозок, утвержденные Минтрансом РФ от 29 сентября 1997 г. ...Данный вывод суда является по этому делу правильным. Состав правонарушения, вмененный предпринимателю, состоит в нарушении условий, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии). Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ, выполнение которых является одним из условий, предусмотренных лицензией, предусматривают, в частности, предоставление права льготного проезда в транспорте".
--------------------------------
<*> Сейчас это п. 3 ст. 14.1 КоАП РФ 2001 г.
7. Основаниями для аннулирования лицензии, согласно настоящей статье, являются: 1) неустранение лицензиатом в указанный лицензирующим органом срок грубых или неоднократных нарушений лицензионных требований и условий; 2) неуплата лицензиатом лицензионного сбора за предоставление лицензии в течение трех месяцев со дня предоставления лицензии; 3) нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ.
8. Аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке. Лицензирующий орган вправе аннулировать лицензию только тогда, когда лицензиат не оплатил лицензионный сбор за предоставление лицензии в течение трех месяцев после предоставления лицензии.
Представляется, что обращение лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии по установленным Законом основаниям, в отличие от приостановления действия лицензии, является его обязанностью. Во-первых, так следует из формулировок статьи; во-вторых, обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии является по сути продолжением лицензионной проверки. Необходимо также отметить, что Закон не предусматривает возможность лицензирующего органа продлить срок устранения лицензиатом нарушений лицензионных требований и условий. Поэтому если лицензирующий орган сделает вывод о том, что ранее установленный им срок для устранения лицензиатом нарушений лицензионных требований и условий является недостаточным и не соответствует существу нарушений, производственным, организационным и финансовым возможностям лицензиата, то он должен отменить установленный срок и установить новый, более продолжительный, а не продлевать ранее предоставленный срок. При этом отсчет вновь установленного срока для устранения нарушений подлежит отсчету с даты вынесения предшествующего решения.
При принятии решения о приостановлении действия лицензии или об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии лицензирующий орган обязан учитывать существо выявленных им в результате лицензионной проверки фактических обстоятельств осуществления лицензиатом лицензируемого вида деятельности. Какое-либо формальное несоответствие лицензиата лицензионным требованиям или условиям не может являться основанием для приостановления действия лицензии или для обращения в суд с заявлением о ее аннулировании. Такой вывод прямо следует из Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 7 мая 2002 г. N А39-111/02-10/02. В данном Постановлении кассационной инстанции указано следующее: "межведомственная комиссия Министерства экономики Республики Мордовия провела проверку деятельности лицензиата на предмет ее соответствия новым лицензионным требованиям и условиям. Из акта комиссии, составленного по результатам проверки, следовало, что лицензиат не имеет пресса для пакетирования лома и оборудования для сортировки стружки. Указанное обстоятельство было расценено лицензирующим органом как грубое нарушение лицензионных требований и явилось основанием для вынесения предписания от 15 января 2002 г. N 11/2-1 на приостановление действия лицензии и обращения истца в суд с настоящим иском... Согласно подп. "в" п. 7 данного Положения лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов являются, в частности, наличие у лицензиата на праве собственности или ином законном основании имущества, используемого в качестве средств производства, в числе которого значатся пресс для пакетирования лома и оборудование для сортировки стружки. Как установлено Арбитражным судом Республики Мордовия и не отрицается сторонами, в технологическом процессе, применяемом ответчиком при заготовке лома черных металлов, не используются и не могут быть использованы ни пресс для пакетирования лома, ни оборудование для сортировки и измельчения стружки, ибо она предприятием не закупается. При указанных обстоятельствах суд сделал правомерный вывод об ошибочности мнения лицензирующего органа, квалифицировавшего отсутствие у ответчика указанного выше оборудования как грубое нарушение им лицензионных требований и условий".
9. Направление лицензирующим органом в арбитражный суд заявления об аннулировании лицензии осуществляется по правилам, установленным АПК РФ. И здесь целесообразно отметить, что лицензирующий орган вправе представлять в качестве доказательств только те сведения, которые им были получены в ходе проведения лицензионной проверки и закреплены надлежащим образом в акте проверки, поскольку, согласно п. 3 ст. 64 АПК РФ, "не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона".
Необходимо учитывать, что в силу ст. 19 ранее действовавшего Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. во многих постановлениях Правительства РФ и ведомственных актах установлены основания для аннулирования лицензии, не предусмотренные Законом. Поскольку в настоящий момент Закон прямо предусматривает, что осуществление лицензирования производится исключительно в соответствии с его нормами, а перечень оснований для аннулирования лицензии является закрытым, то все иные основания аннулирования лицензии, предусмотренные федеральными законами, постановлениями Правительства РФ и ведомственными актами, являются недействительными и не подлежат применению в лицензионных отношениях.
10. Комментируемая статья, регламентирующая основания и порядок приостановления и аннулирования лицензии, существенно отличается от аналогичной в Законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г.
Сравнение действующей статьи с аналогичной статьей ранее действовавшего Закона позволит показать повышение уровня нормативного регулирования такого важного этапа лицензирования, каким является приостановление и аннулирование лицензии.
Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. в качестве оснований для приостановления действия лицензии устанавливал следующие обстоятельства: 1) выявление лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, иными органами государственной власти в пределах компетенции указанных органов нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства; 2) невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения.
В качестве оснований для аннулирования лицензии Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. устанавливал следующие обстоятельства: 1) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; 2) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 3) незаконность решения о выдаче лицензии.
Несмотря на то что основания для приостановления действия лицензии и основания для аннулирования лицензии были сформулированы закрытым перечнем, сами они в своей образуемой системе уступают предусмотренным действующим Законом основаниям приостановления и аннулирования лицензии, которые являются более логичными и взаимоувязанными.
В частности, это особенно хорошо видно при сопоставлении оснований приостановления действия лицензии с основаниями аннулирования лицензии. Согласно действующему Закону суд вправе аннулировать лицензию в случае, если лицензиат не устранил в установленный лицензирующим органом срок неоднократные или грубые нарушения лицензионных требований и условий. Такое основание логично следует из того, что лицензиат, выполняя лицензируемый вид деятельности, допустил неоднократные и грубые нарушения лицензионных требований и условий. Лицензирующий орган, приостановив в связи с этим действие лицензии, предоставил лицензиату возможность исправить допущенные нарушения, что позволит ему возобновить деятельность. Если лицензиат, допустивший неоднократные и грубые нарушения лицензионных требований и условий, при этом еще и не исполняет решение лицензирующего органа об устранении допущенных нарушений, то это свидетельствует о том, что дальнейшее выполнение лицензиатом деятельности может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ. Исходя из содержания ст. 2 Закона, эта негативная возможность и является предпосылкой для применения такого метода государственного регулирования, как лицензирование. В связи с этим выданную юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю лицензию для осуществления деятельности необходимо аннулировать, поскольку стало очевидно, что именно этому лицу необходимо запретить осуществлять деятельность, которая повлечет указанные в ст. 2 последствия. Причем теперь именно обязательно повлечет, а не "может повлечь", т.к. лицензионный контроль выявил, что лицо нарушает те правила, которые в какой-то степени обеспечивают ненаступление негативных последствий.
Нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ, как основание для аннулирования лицензии аналогично вышеприведенному основанию аннулирования: лицу нельзя разрешать осуществлять деятельность, представляющую опасность для общества и государства, тем более если эта опасность уже воплощена в действительность благодаря его деятельности.
Неуплата лицензиатом лицензионного сбора за предоставление лицензии как основание для аннулирования лицензии следует из того, что лицо просто не выполнило одно из условий предоставления лицензии, в связи с чем право на получение лицензии у него отсутствует.
Система оснований приостановления действия лицензии и система оснований для аннулирования лицензии, установленных ранее действовавшим Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", не были столь логично взаимосвязанными.
Обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, а также незаконность решения о выдаче лицензии как основания для аннулирования лицензии сами по себе вполне понятны.
Неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий как основание для аннулирования лицензии уже не так логично, поскольку в целом не так явно коррелировано с наступлением тех негативных последствий, которые приведены в ст. 2 действующего Закона и являются условием для осуществления государственного регулирования лицензионным методом.
В частности, в соответствии с действующей статьей лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Вместе с вынесением решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган устанавливает лицензиату срок для устранения выявленных нарушений. Таким образом, на усмотрение лицензирующего органа остается только вопрос о том, какие из нарушений лицензионных требований и условий считать грубыми (хотя и это немало).
Комментируемый Закон, в отличие от Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г., содержит пробел при регулировании тех случаев, когда лицензирующий орган выдал лицензию на основании недостоверной или искаженной информации и позже это было обнаружено. Правовые последствия обнаружения лицензирующим органом того, что лицензия была им предоставлена на основании недостоверной или искаженной информации, в Законе не установлены. В связи с этим утверждение, что предоставление лицензии на основании документов, содержащих недостоверную или искаженную информацию, влечет за собой недействительность лицензии, является не основанным на нормах Закона. При этом крайне тяжело определить те правовые последствия, которые лицензирующий орган вправе применить к лицензиату, получившему лицензию на основании недостоверной или искаженной информации.
Ранее действовавший Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривал, что "порядок подтверждения устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, сроки принятия лицензирующим органом решения о возобновлении ее действия определяются положением о лицензировании конкретного вида деятельности".