Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Комментарий к статье 10
С принятием Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов.
Ранее вопросы перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую определялись отдельными нормами, содержащимися в федеральных законах, посвященных конкретным видам особо охраняемых территорий и объектов.
Иначе говоря, правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую, отличалось бессистемностью и несогласованностью.
Теперь с принятием специального законодательного акта можно говорить о систематизации соответствующих норм.
В частности, унифицирована применяемая при регулировании рассматриваемых отношений терминология. Ранее в законодательстве шла речь не о переводе или изменении целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, а об их изъятии.
Вместе с тем нельзя не заметить, что в отдельных случаях старый понятийный аппарат продолжает использоваться. Так, в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях", в отличие от Земельного кодекса РФ, продолжает употребляться понятие "изъятие земель". Учитывая это в законодательных актах, которые еще не приведены в соответствие с комментируемым Законом, под изъятием земель следует понимать перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.
Земли особо охраняемых территорий и объектов объявлены самостоятельной категорией земель ст. 7 ЗК РФ.
Это означает, что данные земли обладают специфическим правовым режимом, который не может не влиять на решение вопросов, связанных с их переводом в другую категорию.
Учитывая названную взаимосвязь, необходимо рассмотреть вопрос о составе земель этой категории и их правовом режиме.
В соответствии со ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
В составе земель особо охраняемых территорий и объектов в зависимости от их назначения выделяются:
земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
земли природоохранного назначения;
земли рекреационного назначения;
земли историко-культурного назначения;
иные особо ценные земли.
Приведенный перечень видов земель особо охраняемых территорий и объектов не является исчерпывающим. Пункт 5 ст. 94 ЗК РФ разрешает Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие особо охраняемые объекты).
В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п. 4 ст. 95 ЗК РФ), а также зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 99 ЗК РФ).
В зависимости от типа особо охраняемых территорий или объектов в Земельном кодексе РФ земли соответствующих видов подразделяются на составные части (выделяются определенные группы земель).
К землям особо охраняемых природных территорий относятся:
земли государственных природных заповедников;
земли национальных парков;
земли природных парков;
земли государственных природных заказников;
земли памятников природы;
земли дендрологических парков;
земли ботанических садов;
земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
К землям природоохранного назначения относятся:
земли водоохранных зон рек и водоемов;
земли запретных и нерестоохранных полос;
земли лесов, выполняющих защитные функции;
земли противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений;
иные земли, выполняющие природоохранные функции, включая земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, включая земли пригородных зон.
К землям историко-культурного назначения относятся:
земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;
земли военных и гражданских захоронений.
К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).
При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов не одинаков.
Так, согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Различный режим охраны устанавливается даже для земель, относящихся к одному виду, в частности к землям особо охраняемых природных территорий.
Например, существенное отличие режимов особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников друг от друга было отмечено Верховным Судом РФ при рассмотрении дела по заявлению Крейндлина М.Л. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике" (решение Верховного Суда РФ от 22 января 2004 г. N ГКПИ 03-1225).
Различия между указанными правовыми режимами состоят, в частности, в следующем.
На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка.
В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.
Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников; земельные участки в границах национального парка, в отличие от названных земель, изъяты из оборота и не подлежат приватизации (ст. ст. 27 и 95 ЗК РФ).
Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п. 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, которое в установленном порядке не признано утратившим силу), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует.
В отличие от национальных парков, государственные природные заказники даже могут быть ликвидированы (упразднены) (см. Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 562 и распоряжение Правительства РФ от 14 февраля 1994 г. N 164-Р).
Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются.
Например, правовой режим земель особо охраняемых природных территорий зависит от правового режима особо охраняемых природных территорий, а правовой режим земель историко-культурного назначения - от правового режима объектов культурного наследия.
В связи с этим для понимания и оценки правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, в том числе в части сохранения их целевого назначения, необходимо учитывать требования федеральных законов об особо охраняемых природных территориях, памятниках истории и культуры и т.д.
Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов обусловливает необходимость обеспечения сохранения находящихся на них объектов (природных и иных). Важной предпосылкой для этого являются соблюдение целевого назначения земель и запрет использования их для иных целей.
Не случайно в п. 6 ст. 94 ЗК РФ предусматривается, что земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.
Норма о возможности установления федеральным законом запрета или ограничения перевода земель, содержащаяся в ст. 4 комментируемого Закона, прежде всего применима к землям особо охраняемых территорий и объектов. В данной норме реализуется один из важнейших постулатов земельного права.
Земельный кодекс РФ (подп. 6 п. 1 ст. 1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
В соответствии с названным принципом перевод одних земель и земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий запрещается, а других - существенно ограничивается.
В ряде случаев федеральными законами установлен прямой запрет на перевод земель особо охраняемых территорий и объектов и земельных участков в составе указанных земель в другую категорию.
Так, в соответствии с Земельным кодексом запрещается перевод в другую категорию следующих видов земель особо охраняемых территорий и объектов:
земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95);
земель историко-культурного назначения (п. 2 ст. 99).
В некоторых случаях запрет изменения целевого назначения предусмотрен и в других федеральных законах.
В Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" (п. 2 ст. 6) запрещается изъятие земельных участков, которые включаются в государственные природные заповедники.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (п. 4 ст. 58) запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда (в настоящее время эти земли выделяются в земельном законодательстве под названием "земли особо охраняемых природных территорий"), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Анализ вышеприведенного законодательства показывает, что допустимость изменения целевого назначения определяется по видам земель особо охраняемых территорий и объектов.
Полный запрет перевода земель в другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст. ст. 95 и 99 Земельного кодекса РФ.
Для других видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны в ст. ст. 97, 98 и 100 Земельного кодекса, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст. 10 комментируемого Закона.
Следует отметить, что в одном случае федеральный закон допускает возможность изменения целевого назначения земель из состава земель особо охраняемых природных территорий.
Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.
На сегодняшний день эта норма является единственным исключением из правила о запрете изменения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 ЗК РФ).
Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения.
Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно:
землям природоохранного назначения;
землям рекреационного назначения;
особо ценным землям.
Ответ на вопрос, что следует понимать под особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным особо ценным значением, можно найти в ст. ст. 97, 98 и 100 Земельного кодекса РФ.
Научная, историко-культурная и иная особая ценность особо ценных земель определяется наличием на них типичных или редких ландшафтов, культурных ландшафтов, сообществ растительных и животных организмов и т.д.
Утрата указанных объектов либо невозможность осуществления научной деятельности свидетельствуют о том, что особо ценные земли утратили свое особое научное, историко-культурное и иное особо ценное значение.
Рекреационное и иное особо ценное значение земель рекреационного назначения определяется возможностью их использования для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.
Утрата такой возможности означает, что земли утратили свое особое рекреационное и иное особо ценное значение. Например, вследствие загрязнения земель рекреационного назначения может произойти не только утрата их рекреационного назначения, но даже возникнуть опасность для жизни и здоровья людей в случае их нахождения на таких землях.
Природоохранное и иное особо ценное значение земель природоохранного назначения обусловливается их экологическими функциями (охрана водных объектов, водных биологических ресурсов, лесов и т.д.).
Невозможность выполнения экологических функций ведет к утрате природоохранного и иного особо ценного значения земель природоохранного назначения.
В частности, с прекращением существования водного объекта (пересыхание, изменение русла реки и т.д.) отпадает необходимость в установлении водоохранных зон. В этом случае можно говорить об утрате землями, находящимися в водоохранной зоне, их природоохранного значения.
Обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз.
Под экологической экспертизой понимается установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и его территориальными органами на федеральном и региональном уровнях (ст. 10 Федерального закона "Об экологической экспертизе").
В настоящее время специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401).
Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом "Об экологической экспертизе".
Что касается иных экспертиз, то наличие их положительного заключения является обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только в случаях, предусмотренных федеральными законами.