Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Комментарий к статье 5

В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Основой осуществления полномочий РФ в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства.
Рассмотрим отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития России, разработку и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением, разработку, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации комментируемый Закон относит к числу полномочий РФ.
Предметом особого внимания государства является регулирование отношений в области использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешних и будущих поколений.
В концентрированном виде федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации. Кроме того, одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации являются целевые программы. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации.
В настоящее время принято несколько решений Правительства РФ, которые определяют основные направления, задачи, цели развития политики государства в области охраны и рационального использования природных ресурсов, что можно с уверенностью отнести к вопросам федеральной политики в области экологического развития России.
Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р <*>, отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.
Для решения указанных задач необходимо:
усиление роли государства в регулировании охраны окружающей среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля;
совершенствование нормативной базы в области введения экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными ресурсами;
разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, соответствующей международным правилам;
расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопользователей.
Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ и Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".
В области управления водным и лесным хозяйством следует:
выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;
повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.
Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта.
В целях повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры:
создание нормативно-правовой базы для введения платы за негативное воздействие на окружающую среду;
упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне;
введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля;
создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды.
К числу важнейших экономических функций комментируемым Законом отнесены также объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия.
Осуществление ряда функций управления в сфере использования и охраны земель также отнесено к полномочиям РФ. К ним относится мониторинг окружающей среды, который представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды. Порядок организации и осуществления мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ.
К числу важнейших управленческих функций относится также государственный контроль в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль). Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет свои функции и контроль в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; а также осуществляет государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий <*>.
--------------------------------
<*> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347).
С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ настоящий Закон отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного экологического контроля как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
К числу полномочий Российской Федерации комментируемым Законом также отнесены подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, а также обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды.
Обеспечение экологической информацией является своеобразным процессуальным средством обеспечения соответствующего конституционного права граждан. Порядок предоставления экологической информации регламентируется в правовых актах, касающихся как информации вообще, так и экологической информации в частности. Обязательное информирование населения по вопросам природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, потребления экологически безопасной продукции предусмотрено рядом нормативных актов.
Наиболее часто встречающийся способ - информирование через средства массовой информации. Правовая основа для этого заложена в самом Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.). Согласно ст. 35 названного Закона, редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством. Кроме того, граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые предоставляют такие сведения средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах (ст. 38 Закона РФ "О средствах массовой информации"). Если речь идет об органах управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, то эта информация будет носить экологический характер.
С начала 1990-х гг. в России осуществляется массовое информирование населения посредством публикации ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей природной среды. Постановлением Правительства РФ N 444 от 29 апреля 1995 г. утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такой подход помогает получить представление об общей ситуации на уровне страны или региона, а также о том региональным фоне, на котором могут наблюдаться интересующие явления местного масштаба. В некоторых случаях в этом докладе можно найти непосредственную информацию о качестве окружающей среды в конкретном населенном пункте или местности.
В России издаются и республиканские (областные, краевые) доклады о состоянии окружающей среды. Они, как правило, имеют построение, близкое к структуре документа федерального уровня, и содержат сведения о загрязнении атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах, состоянии поверхностных вод, размещении отходов, деградации почв. В региональном докладе можно найти значительно больше деталей местного масштаба и уточнений, а также сведений о конкретных источниках воздействия.
Необходимо отметить, что государственные органы обязаны обеспечивать население именно достоверной информацией о состоянии окружающей среды, под которой подразумевается соответствие сведений действительности.
Статья 42 Конституции РФ закрепила право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Достоверной является неискаженная экологически значимая информация. Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации. При оценке достоверности надо учитывать реальные технические, организационные и иные возможности соответствующих государственных органов.
В тексте Рекомендаций парламентских слушаний "О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды", принятых в 2005 г., отмечается, что комментируемый Закон уже действует с 2002 г. - фактически третий год, но в его развитие до настоящего времени так и не принято необходимых нормативных правовых актов Правительства РФ и предусмотренных им федеральных законов. Например, не приняты постановления о порядке осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации и о порядке нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Так и не находят должной поддержки Правительства РФ проекты федеральных законов "О зонах экологического бедствия" и "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, до настоящего времени законодательно не урегулированы вопросы об ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов за неисполнение возложенных на них полномочий в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.