Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Комментарий к статье 6

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой по вопросам совместного ведения предоставляет субъектам РФ право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Объективным основанием предоставления субъектам РФ таких прав является территориальная расположенность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.
Базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы охраны окружающей среды и предоставляющим полномочия по правовому регулированию вопросов в области охраны окружающей среды субъектам РФ, стал комментируемый Закон, который предоставил право субъектам РФ осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов, содержащих природоохранные требования не ниже установленных на федеральном уровне с учетом природных и иных особенностей регионов. Законодательно за субъектами РФ первоначально были закреплены существенные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление государственного экологического контроля и мониторинга. Статья 9 комментируемого Закона дополнительно регулировала вопросы разграничения полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Так, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть заключены соглашения о передаче осуществления части полномочий в этой сфере.
Таким образом, в редакции комментируемого Закона 2002 г. были достаточно четко разграничены полномочия в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, и предоставлена возможность субъектам РФ, развивая нормы Федерального закона, обеспечивать правовое регулирование вопросов в области охраны окружающей среды, отнесенных к их ведению федеральным законодательством.
22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября 2005 г.), который фактически лишил субъекты РФ возможности каким-либо образом осуществлять меры по охране окружающей среды на своей территории.
29 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон N 199 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", который возвратил субъектам РФ часть полномочий в области управления особо охраняемыми природными территориями, однако полномочия, предусмотренные комментируемым Законом, а также Федеральными законами от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) и иными федеральными законами, не возвращаются, а продлевается лишь срок действия данной статьи до 1 января 2006 г.
В настоящее время в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ сложилась ситуация, когда на недавно реформированные федеральные природоохранные органы, подвергшиеся к тому же очередному сокращению, были возложены дополнительные задачи, которые последние годы успешно решали региональные власти. Постоянные реорганизации и сокращение численности территориальных органов управления в области охраны окружающей среды не способствовали их эффективной работе.
По информации многих субъектов РФ на территориях субъектов РФ численность специалистов этих органов сократилась в среднем в 10 раз. Кроме того, изменилась система бюджетного финансирования природоохранной деятельности, в большинстве регионов России финансовое обеспечение региональных природоохранных органов было соответствующим образом отражено в бюджетах этих субъектов в отличие от недостаточного финансирования федеральных природоохранных органов.
В соответствии с изменениями законодательства в области охраны окружающей среды, с 2006 г. на субъекты РФ возлагается осуществление следующих полномочий в этой области:
выполнение межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, которые по смыслу трудно отличить от ранее осуществляемых региональных природоохранных программ, осложненных межмуниципальным характером, порядок разработки и реализации которых пока не установлены;
обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ, при этом полномочия по проведению экологического мониторинга как основного источника необходимой информации у субъектов РФ в настоящее время отсутствуют;
а также создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения, при том, что на федеральном уровне система управления особо охраняемыми природными территориями фактически отсутствует.
Столь значительное сокращение полномочий субъектов РФ и одновременное наделение органов местного самоуправления полномочиями в области охраны окружающей среды, не обеспеченных кадровыми и материальными ресурсами, при полном отсутствии необходимой для этого нормативно-правовой базы, по мнению участников парламентских слушаний, могут существенно затруднить природоохранную деятельность как на территориях субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации, что может привести к реальной угрозе срыва в 2005 г. выполнения всего комплекса планируемых региональных и федеральных природоохранных мероприятий и программ.
Однако в первую очередь необходимо учитывать, что ст. 72 Конституции РФ относит вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и лишение субъектов РФ возможности реализации своих конституционных прав недопустимо. В связи с этим высказываются многочисленные мнения о необходимости восстановить права и полномочия субъектов РФ в этой сфере путем внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды.
При этом, учитывая сложившееся в Российской Федерации многообразие региональных природных, экономических и социальных особенностей субъектов РФ, в которых приходится строить систему взаимоотношений в области охраны окружающей среды, представляется целесообразным предоставить возможность субъектам РФ и Российской Федерации решать эти вопросы также и путем передачи полномочий друг другу, исходя из финансовых и административных возможностей конкретного региона. Это позволит обеспечить индивидуальный подход к разграничению полномочий в этой области с каждым субъектом РФ и сохранить успешно действующие региональные механизмы управления качеством окружающей среды.