Статья 9. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Комментарий к статье 9

В условиях концентрации управления на федеральном уровне в лице одного органа (Министерства природных ресурсов РФ) и связанного с этим сокращения возможностей для эффективного осуществления природоохранных функций в центре и на местах неизбежна децентрализация управления охраной окружающей среды по пути передачи части полномочий от федеральных органов к региональным и местным. Передача части полномочий может быть осуществлена в централизованном порядке - посредством принятия федеральных законов и/или поправок к действующим федеральным законам, изменяющих компетенцию органов и наделяющих их дополнительными полномочиями. Другой путь состоит в перераспределении полномочий посредством заключения (изменения существующих) договоров и соглашений. Первый способ более предпочтителен, во-первых, с точки зрения исключения асимметричности правового регулирования федеративных отношений, поддерживаемой практикой заключения договоров, и, во-вторых, исходя из того, что наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется только в законодательном порядке.
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ органы государственной власти - федеральные и субъектов РФ - могут заключать договоры и соглашения о делегировании части своих полномочий, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Обеспечение легитимности соглашений о передаче части полномочий между МПР РФ и администрациями (правительствами) субъектов РФ возможно при соблюдении целого ряда условий. При этом надо иметь в виду, что соглашения уже не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий - и в этом их основное отличие от договоров. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти.
Предметами договора могут быть:
конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;
условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий;
формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора;
иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.
Предметами соглашения могут быть:
передача осуществления части полномочий;
условия и порядок передачи осуществления части полномочий;
материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;
формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;
иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 78), федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам - и это главное условие и одновременно ограничение сферы соглашений. Выполнение данного условия при заключении конкретных соглашений (равно как и при разработке модельного или типового варианта соглашения, что более предпочтительно) будет сопряжено с соблюдением некоторых общих правил:
если федеральный закон каким-то определенным образом разграничил (определил) полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, то они уже не смогут своим соглашением изменять содержание федерального закона и делать из него какие-то изъятия; никакого специального запрета на передачу природоохранных полномочий, помимо существующего общего (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ), не требуется. Перераспределение полномочий, закрепленных непосредственно в федеральных законах, может быть осуществлено только посредством внесения поправок к законам;
во многих актах действующего экологического законодательства полномочия, прямо не закрепленные за федеральными органами, отнесены к региональному уровню (ст. 4 Закона РФ "О недрах", ст. 66 Водного кодекса РФ, ст. 47 Лесного кодекса РФ, ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.)), поэтому нет принципиальной необходимости рассматривать их как предмет соглашений, что впрочем не исключает целесообразности подтверждения в соглашениях региональной принадлежности таких полномочий. Подобные полномочия могут быть приняты в свою компетенцию субъектами РФ и в одностороннем порядке. В то же время в ситуации, когда закон не делает оговорку в отношении региональной принадлежности оставшихся полномочий (ст. 6 ФЗ от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"), их закрепление (передача) должно осуществляться соглашением;
вообще, требования законодательства о "непротиворечии" (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ) и "на основании" при их буквальном толковании не оставляют места соглашениям, ибо если федеральный закон определил полномочия органов, а ему нельзя противоречить, то в чем тогда вообще смысл соглашений? Надо иметь в виду, что попытки иного (ограничительного) толкования содержания этих требований уязвимы, а заключенные на основании таких подходов соглашения будут оспоримы.
В свете сказанного предметом соглашений могут быть полномочия, прямо не отнесенные федеральными законами к федеральному либо региональному уровню органов, а также закрепленные за МПР РФ и другими федеральными органами власти актами Правительства РФ.
В настоящее время законодательство не предусматривает возможности передачи полномочий от государственных органов муниципальным по соглашениям. В то же время для обеспечения управляемости и поддержания экологического правопорядка требуется принятие неотложных организационных и правовых мер. Для чего в Рекомендациях парламентских слушаний от 11 апреля 2005 г. закреплено предложение об изменении п. 2 ст. 9 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", представив его в редакции: "Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право на основе соглашений передавать друг другу осуществление части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами".