Статья 13. Руководство и управление Вооруженными Силами Российской Федерации. 1. Руководство Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.

Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации в пределах своих полномочий издает приказы и директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, обязательные для исполнения Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
2. Управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации.
3. Руководство и управление Вооруженными Силами Российской Федерации, обучение личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляются на государственном языке Российской Федерации.
4. Руководство и управление Вооруженными Силами Российской Федерации в военное время осуществляются в соответствии с федеральным законом.
Комментарий к статье 13
Комментарий к пункту 1 статьи 13
1. Из Словаря русского языка и Военного энциклопедического словаря следует, что значения терминов "руководство" и "управление" совпадают. Согласно Словарю русского языка "управление" - это деятельность органов государственной власти, а "руководить" и "управлять" - значит направлять чью-либо деятельность, быть во главе чего-либо. При этом в Военном энциклопедическом словаре под управлением войсками (силами) понимается деятельность командиров (начальников), штабов, служб и других органов управления по поддержанию постоянной боевой готовности войск (сил), подготовке операций и боевых действий и руководству войсками (силами) при выполнении поставленных задач (Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1985 - 1988. Т. 3. С. 739; Т. 4. С. 506 - 507; Военный энциклопедический словарь. М., 1983. С. 643, 766).
Тем не менее в нормотворческой практике, в частности в ст. 13 комментируемого Закона, в связи с определением полномочий Президента Российской Федерации - Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами и министра обороны термины "руководство" и "управление" приобретают неодинаковое значение. Полномочия Президента Российской Федерации по руководству Вооруженными Силами имеют иной характер, объем и содержание, нежели полномочия министра обороны по управлению Вооруженными Силами.
В ст. 13 комментируемого Закона разграничиваются по существу полномочия Президента Российской Федерации, его полномочия в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами и министра обороны по руководству и управлению Вооруженными Силами с учетом характера, объема и содержания их полномочий. Кроме того, указанное разграничение осуществляется путем закрепления в Положении о Министерстве обороны полномочий Президента Российской Федерации по руководству Министерством обороны, а также функций Министерства обороны и Генерального штаба Вооруженных Сил, правового статуса их должностных лиц.
2. Функция государства по обороне страны рассматривается в качестве важного направления его деятельности (Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 127 - 129). Президент Российской Федерации является главой государства. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Поэтому закономерно, что именно Президент Российской Федерации осуществляет руководство строительством, подготовкой и применением военной организации государства (п. 18 разд. 1 Военной доктрины), имеет статус Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами.
Президент Российской Федерации осуществляет руководство Вооруженными Силами как составной частью военной организации государства (подп. 3 п. 2 ст. 4 и п. 1 ст. 13 комментируемого Закона).
Президент Российской Федерации - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами осуществляет полномочия по руководству ими на основании Конституции Российской Федерации, в соответствии с комментируемым Законом и иными законами Российской Федерации. Полномочия Президента Российской Федерации по руководству Вооруженными Силами имеют важное значение для обороны. Так, согласно подп. 4 п. 2 ст. 4 комментируемого Закона Президент Российской Федерации в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, своими указами объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит в установленном порядке на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами о ведении военных действий. При этом в соответствии с п. 2 ст. 19 комментируемого Закона в период военного положения Вооруженные Силы могут вести боевые действия по отражению агрессии независимо от объявления федеральным законом состояния войны.
Президент Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности министра обороны, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил (ст. 83 Конституции Российской Федерации; п. 8 Положения о Министерстве обороны).
3. Президент Российской Федерации в целях реализации своих полномочий по руководству Вооруженными Силами применяет те же организационно - правовые формы, в которых он осуществляет руководство другими отраслями (сферами) государственной деятельности, основное значение имеют при этом его указы. Однако руководство (как и управление) Вооруженными Силами имеет определенные особенности, которые наиболее отчетливо проявляются в условиях военного времени (Романов П.И. Правовые основы строительства Вооруженных Сил СССР. М., 1958. С. 68). С учетом этого предусматриваются особые организационно - правовые формы руководства Вооруженными Силами Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами: в пределах своих полномочий он издает приказы и директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами.
Образцы бланка приказа и бланка директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами утверждены п. 2 Указа Президента Российской Федерации "О Совете обороны Российской Федерации" от 25 июля 1996 г. N 1102.
Имеется пример издания Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами приказа в мирное время. Так, Приказом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации "О поощрении личного состава Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо - Кавказского региона Российской Федерации" от 11 февраля 2000 г. N 1 (п. 1) объявлена благодарность личному составу Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо - Кавказского региона Российской Федерации, проявившему самоотверженность и отвагу при защите Отечества (РГ. 2000. 15 февраля).
Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Тем не менее в п. 1 ст. 13 комментируемого Закона устанавливается обязательность приказов и директив Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами для исполнения не только Вооруженными Силами, но и другими войсками, воинскими формированиями и органами с учетом того, что эти войска, воинские формирования и органы привлекаются к обороне или для выполнения отдельных задач в области обороны, участвуют совместно с Вооруженными Силами в отражении агрессии против Российской Федерации в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил.
Комментарий к пункту 2 статьи 13
4. В данном пункте устанавливаются, по существу, основы управления Вооруженными Силами, правового положения министра обороны, способы реализации им полномочий, а также в определенной мере статус Генерального штаба Вооруженных Сил.
5. Правовой статус министра обороны, включая его полномочия, определяется в Положении о Министерстве обороны, а также в иных нормативных правовых актах.
Так, министр обороны осуществляет свои функции на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство обороны и Вооруженные Силы.
Министр обороны непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации к ведению Правительства Российской Федерации, - и Председателю Правительства Российской Федерации.
6. В соответствии с Положением о Министерстве обороны министр обороны, управляя Вооруженными Силами, наряду с этим:
- осуществляет на основании указа Президента Российской Федерации в установленном порядке перевод Вооруженных Сил на организацию и состав военного времени и организует их применение;
- вносит в установленном порядке на рассмотрение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам обороны, а также предложения по вопросам реализации государственной политики в области обороны;
- представляет Президенту Российской Федерации на утверждение концепцию и план строительства и развития Вооруженных Сил, План применения Вооруженных Сил и Мобилизационный план Вооруженных Сил, планы оперативного оборудования территории страны в целях обороны, дислокации Вооруженных Сил, размещения военных объектов, в том числе объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов, предложения по структуре, составу Вооруженных Сил от соединения и выше, штатной численности военнослужащих Вооруженных Сил, проекты общевоинских уставов, положений о Боевом знамени воинской части, Военно - морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно - транспортной обязанности;
- представляет в Правительство Российской Федерации федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, предложения по объемам накопления материальных средств в государственном материальном резерве и их размещению, проекты положений о Министерстве обороны, Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, воинском учете, подготовке граждан к военной службе, призыве граждан на военную службу, о порядке обеспечения из местных ресурсов мобилизационной потребности воинских частей и соединений, о военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, о проведении военных сборов и о военно - врачебной экспертизе граждан, призываемых на военную службу;
- организует взаимодействие в области обороны с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями;
- представляет в Правительство Российской Федерации предложения по расходам на оборону, предусматриваемым в проектах федерального бюджета на соответствующие годы, по порядку расходования выделенных Министерству обороны средств, определению условий финансово - хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил;
- создает, преобразовывает и упраздняет подразделения, входящие в структуру Министерства обороны и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации (кроме предусмотренных указами Президента Российской Федерации), в пределах установленной штатной численности и выделенных на их содержание средств;
- создает, реорганизует и ликвидирует федеральные государственные учреждения Министерства обороны в пределах выделенных из федерального бюджета средств и установленной штатной численности Вооруженных Сил;
- подготавливает в установленном порядке предложения по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий, входящих в состав Вооруженных Сил, в соответствии с федеральным законодательством определяет порядок утверждения уставов этих предприятий (за исключением казенных), а также порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей указанных предприятий, заключения, изменения и расторжения контрактов с этими руководителями;
- утверждает организационную структуру и штатную численность видов и родов войск Вооруженных Сил, войск, не входящих в виды и рода войск Вооруженных Сил, а также главных и центральных управлений, управлений в пределах установленной штатной численности военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил;
- принимает решения о формировании и расформировании воинских частей и подразделений до полка включительно, а также о дислокации и передислокации воинских частей и подразделений до полка включительно в пределах территорий, переданных в пользование Министерству обороны, а за пределами этих территорий - по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления;
- утверждает положения о главных командованиях видов Вооруженных Сил, о группах войск, флотах, об органах военного управления Вооруженных Сил и подразделениях, входящих в структуру Министерства обороны;
- утверждает программы научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ по вооружению и военной технике, выполняемых предприятиями и научно - исследовательскими организациями Министерства обороны;
- принимает в установленном порядке на вооружение (снабжение, в эксплуатацию) новые и модернизированные образцы вооружения, военной техники, а также снимает с вооружения (снабжения, эксплуатации) устаревшие образцы;
- определяет порядок списания с учета вооружения, военной техники и других материальных средств в Вооруженных Силах;
- обеспечивает проведение мероприятий по повышению качества и надежности вооружения и военной техники;
- утверждает нормы создания, накопления и расхода войсковых, оперативных и стратегических запасов вооружения, военной техники и других материальных средств;
- представляет в Правительство Российской Федерации на утверждение нормы снабжения вещевым имуществом и сроки его носки, нормы продовольственных пайков, утверждает временные нормы снабжения вещевым имуществом и сроки его носки, а также нормы продовольственных пайков для отдельных категорий военнослужащих, выполняющих специальные задания или находящихся в особых климатических условиях;
- утверждает планы технического, тылового и медицинского обеспечения Вооруженных Сил, планы капитального строительства в Вооруженных Силах;
- руководит работой с кадрами в Вооруженных Силах;
- представляет предложения по уточнению воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах;
- решает вопросы прохождения военной службы военнослужащими Вооруженных Сил и присваивает им воинские звания до полковника или капитана 1 ранга включительно, утверждает положение о порядке присвоения военнослужащим Вооруженных Сил квалификационных категорий;
- решает вопросы прохождения государственной службы лицами гражданского персонала Вооруженных Сил и исполнения ими трудовых обязанностей, присваивает в установленном порядке квалификационные разряды государственным служащим Министерства обороны, представляет в Правительство Российской Федерации предложения по штатной численности гражданского персонала Вооруженных Сил;
- решает вопросы обеспечения прав военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предоставления им льгот, гарантий и компенсаций, представляет в установленном порядке проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
- подготавливает совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации, а также с участием других заинтересованных федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти предложения по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих и заработной платы гражданского персонала Вооруженных Сил;
- представляет предложения по созданию, реорганизации и ликвидации научно - исследовательских и опытно - конструкторских организаций оборонного назначения, военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения, военных кафедр при государственных учреждениях высшего профессионального образования, по порядку подготовки граждан по военно - учетным специальностям, а также предложения по установлению льгот для лиц гражданского персонала Вооруженных Сил в зависимости от условий их труда;
- является главным распорядителем средств федерального бюджета, выделяемых Министерству обороны;
- определяет порядок обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил денежным довольствием, устанавливает оклады по воинским должностям некоторым категориям военнослужащих применительно к окладам, установленным Правительством Российской Федерации, а также в пределах выделенных ассигнований - дополнительные выплаты военнослужащим Вооруженных Сил;
- имеет наградной фонд, в том числе огнестрельного и холодного оружия, для награждения военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, а также других лиц, оказывающих содействие в решении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации;
- определяет знаки различия военнослужащих по видам Вооруженных Сил, родам войск и службам, конкретным воинским формированиям, по их функциональному предназначению, персонифицированные знаки различия, ведомственные знаки отличия военнослужащих, а также правила ношения военной формы одежды, знаков различия и ведомственных знаков отличия;
- вносит предложения о заключении международных договоров Российской Федерации в области обороны, заключает и подписывает в установленном порядке такие договоры, проводит в пределах своей компетенции переговоры с представителями иностранных государств и международных организаций;
- представляет в установленном порядке военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил к награждению государственными наградами Российской Федерации;
- отменяет правовые акты органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил, противоречащие федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и министра обороны;
- организует инспектирование (проверку) боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил и контроль за их финансовой и хозяйственной деятельностью;
- издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с другими федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение;
- издает по вопросам обороны и другим вопросам, отнесенным к его компетенции, нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами;
- издает приказы по личному составу, дающие право на бесплатную (за исключением государственных пошлин, предусмотренных правилами регистрации) регистрацию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, для предоставления им жилой площади во всех пунктах дислокации.
Министр обороны осуществляет также иные полномочия в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами.
7. Министр обороны осуществляет управление Вооруженными Силами через Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил.
Генеральный штаб Вооруженных Сил является не только центральным органом военного управления, но также основным органом оперативного управления Вооруженными Силами. Как орган оперативного управления Вооруженными Силами Генеральный штаб вправе ставить Вооруженным Силам оперативные задачи и несет ответственность за эту сторону их деятельности (Кузнецов Н.И., Старов Б.Ф. Военная администрация: Учебник. М., 1998. С. 46). Оперативные задачи могут быть поставлены Вооруженным Силам при проведении ими операций. В Военном энциклопедическом словаре под оперативной задачей понимается задача, поставленная объединению вышестоящим начальником для достижения определенной цели в операции к установленному сроку. Выполнение оперативной задачи способствует успешному проведению всей операции (Военный энциклопедический словарь. С. 514). Стратегические и иные операции наряду с боевыми действиями относятся к основным формам применения Вооруженных Сил (п. 15 разд. 2 Военной доктрины).
При введении военного положения Генеральный штаб Вооруженных Сил является также органом оперативного управления другими войсками, воинскими формированиями и органами (п. 3 ст. 19 комментируемого Закона).
Комментарий к пункту 3 статьи 13
8. Российская Федерация является многонациональным государством. Ранее отмечалось, что воинские части Вооруженных Сил дислоцируются не только на территории Российской Федерации, но также в некоторых случаях на территориях иностранных государств и в них могут работать как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства (см. комментарий к п. 1 ст. 12).
В ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации установлено, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. В соответствии с п. 1 ст. 10 комментируемого Закона Вооруженные Силы - государственная военная организация. Поэтому в п. 3 ст. 13 комментируемого Закона предусматривается осуществление руководства и управления Вооруженными Силами, обучения личного состава Вооруженных Сил на государственном языке Российской Федерации. Причем в данной норме не делается каких-либо исключений из сформулированного в ней общего правила в случаях, когда воинские части дислоцируются за пределами Российской Федерации.
С п. 3 ст. 13 комментируемого Закона корреспондирует ст. 15 УВС ВС РФ, согласно которой в Вооруженных Силах используется русский язык как государственный. Военнослужащим, слабо владеющим русским языком, предоставляются учебные пособия, выделяется время и создаются другие условия для изучения языка.
В связи с изложенным следует отметить, что, в частности, служебная переписка в Вооруженных Силах ведется на русском языке (п. 6 Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации 1999 г. N 170).
Комментарий к пункту 4 статьи 13
9. С учетом особенностей, которые присущи руководству и управлению Вооруженными Силами в военное время, в п. 4 ст. 13 комментируемого Закона содержатся некоторые принципиальные положения, относящиеся к порядку руководства и управления Вооруженными Силами в этот период и его правовой основе. Ранее отмечалось, что период военного времени определяется в ст. 18 комментируемого Закона (см. комментарий к п. 2 ст. 12). Из п. 4 ст. 13 комментируемого Закона следует по крайней мере два существенных вывода. Во-первых, руководство и управление Вооруженными Силами в военное время осуществляются в особом порядке, который отличается от такого порядка мирного времени. Во-вторых, прямо указывается на правовую основу руководства и управления Вооруженными Силами в военное время. Они осуществляются в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим юридическую силу закона, который подлежит опубликованию. Данное положение имеет важное значение для обеспечения законности.