Статья 64. Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля). Комментарий к статье 64

1. На обеспечение благополучия состояния окружающей среды и предупреждения его нарушений, кроме государственного экологического мониторинга, направлен экологический контроль. Данной мере, обеспечивающей благоприятное состояние окружающей среды, посвящена глава 11 комментируемого Закона, в которой определяются цели проведения экологического контроля, характеризуются виды экологического контроля, определяются полномочия инспекторов в этой области. Необходимо отметить, что экологический контроль способствует укреплению экологической безопасности Российской Федерации, которую можно определить как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также их последствий.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мероприятий, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Целями проведения контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) являются:
- обеспечение исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;
- соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;
- обеспечение экологической безопасности.
Надо отметить, что в комментируемой статье названы лишь основные и наиболее общие цели экологического контроля. Их перечень можно дополнить следующими: обеспечение своевременного и правильного внесения платежей за природопользование, обеспечение рационального использования бюджетных средств, обеспечение законности выдачи разрешительных документов на природопользование.
Мероприятия в рамках экологического контроля осуществляются на основе определенных принципов. Принципы экологического контроля перечислены в ст. 3 настоящего Закона. Наиболее значимыми из них являются:
- независимость контроля в области охраны окружающей среды;
- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды;
- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия и воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.
Субъектами экологического контроля являются: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Однако в отношении определенных объектов контроль может осуществляться исключительно со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
2. В зависимости от субъектов, в ч. 2 комментируемой статьи выделяются следующие виды контроля в области охраны окружающей среды: государственный, муниципальный, производственный и общественный.
Надо отметить, что вышеперечисленные виды контроля не заменяют, а взаимодополняют друг друга. Это подтверждается принципом независимости экологического контроля и самостоятельностью субъектов, его осуществляющих. Данный вывод подтверждается и Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 мая 2003 г. <*>, в соответствии с которым наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.
--------------------------------
<*> См.: Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 мая 2003 г. N 44-Г03-10 "Наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 5.
Мероприятия экологического контроля должны проводиться периодично и оперативно, полно и максимально быстро. По времени проведения различают предварительный, текущий и последующий экологический контроль. Предварительный контроль предшествует какой-либо деятельности по осуществлению природопользования. Текущий экологический контроль осуществляется на всем протяжении природопользования. Последующий экологический контроль направлен на анализ уже проведенной деятельности по природопользованию. Проверка в рамках контроля может быть плановой и внеплановой.
Что касается функций экологического контроля, то в первую очередь нужно отметить его превентивную функцию, поскольку контроль направлен по большей части на недопущение и предотвращение возможных нарушений благоприятного состояния окружающей среды.
Действующее законодательство предусматривает ответственность за невыполнение мероприятий по проведению экологического контроля. В основном это касается производственного экологического контроля. Например, ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры.
Также в КоАП РФ предусмотрена ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4) и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5).
Уголовный кодекс РФ в ст. 246 закрепляет уголовную ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил.
Поскольку экологический контроль направлен на обеспечение экологической безопасности, а данный вопрос, в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в составе РФ, кроме федеральных нормативных правовых актов, необходимость проведения экологического контроля предусмотрена и законодательством субъектов РФ. Например, Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. "Об охране природной среды и природных ресурсов Самарской области" <*> предусматривает в главе VI положения относительно экологического контроля. В субъектах РФ могут разрабатываться и приниматься различные региональные и территориальные программы, направленные на повышение эффективности природоохранных мероприятий. Кроме того, и на территории муниципальных образований принимаются муниципальные программы охраны окружающей среды.
--------------------------------
<*> См.: Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" (с изм. и доп. от 13.11.01 г., 08.05.02 г., 06.11.02 г., 07.10.03 г., 26.12.03 г., 06.05.04 г., 28.12.04 г., 01.04.05 г.) // "Самарские Известия". 2001. 5 мая. N 81.
Обеспечение устойчивого развития и охраны окружающей среды является одним из направлений государственной стратегии Российской Федерации, а также основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды, в том числе посредством проведения экологического контроля <*>.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 6. Ст. 436.