Статья 37. Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации.
Комментарий к статье 37
1. Комментируемая статья Закона определяет в общем виде право Правительства поставить вопрос о доверии перед Государственной Думой и право этой Палаты на выражение недоверия Правительству. Процедура выражения недоверия Правительству (или отказа в доверии в зависимости от того, кем возбуждается этот вопрос) регламентирована в ст. 117 Конституции Российской Федерации и более подробно - в Регламенте Государственной Думы.
Возможность выражения недоверия Правительству имеет первостепенное значение для функционирования органов законодательной и исполнительной власти и закреплена в ст. ст. 103 и 117 Конституции Российской Федерации. Из содержания этих статей и сложившейся правоприменительной практики можно сделать следующие выводы.
Решение Думы о доверии или недоверии Правительству может приниматься только относительно Правительства в целом как коллегиального органа. В отношении конкретного члена Правительства депутаты могут предлагать рекомендации, которые могут быть учтены или не приняты во внимание Президентом Российской Федерации.
Первую часть комментируемой статьи Закона следует рассматривать в контексте ст. 117 (ч. 4) Конституции Российской Федерации. Обратим внимание на следующие особенности. В комментируемой статье говорится о праве Председателя Правительства поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Таким образом, речь идет о правомочии именно Председателя Правительства, а не Правительства как коллегиального органа.
Согласно ч. 4 ст. 117 Конституции Председатель Правительства МОЖЕТ поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Комментируемая статья несколько уточняет эту норму - Председатель Правительства ВПРАВЕ поставить такой вопрос, причем это право сформулировано как прерогатива главы Правительства, и ее реализация не требует обязательного рассмотрения и принятия решения на заседании Правительства. Не случайно в перечне вопросов, которые рассматриваются исключительно на заседании Правительства, отсутствует постановка вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. Вместе с тем, учитывая важность такой акции, как шага к публичному столкновению двух ветвей власти, целесообразно выяснить мнение и отношение членов Правительства к возможным последствиям этого решения и вовлечь их всех в работу по разрешению кризиса.
Исходя из содержания ст. 117 Конституции и комментируемой статьи Закона можно сделать вывод, что Государственная Дума в случае постановки главой Правительства вопроса о доверии Правительству вправе вынести одно из двух решений: либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать ему в доверии.
Согласно ст. 154 Регламента Государственной Думы возможны три результата по итогам обсуждения вопроса о доверии Правительству. Первый - решение о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Результаты голосования оформляются постановлением. Второй - если решение не принимается, то на голосование депутатов ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. И третий - если ни одно из упомянутых решений не принято, то рассмотрение вопроса ПРЕКРАЩАЕТСЯ.
Заметим, что в предыдущей редакции аналогичного положения (дополнение к Регламенту от 15 ноября 1995 г.) было установлено, что если ни одно из решений не принято, то рассмотрение вопроса по решению Государственной Думы ОТКЛАДЫВАЕТСЯ (ст. 146).
По мнению некоторых ученых, "нетрудно понять, что авторы поправок к Регламенту стремились таким образом и сохранить за Думой возможность не выражать доверия Правительству, а следовательно, не принимать проекты, с которыми оно может связать вопрос о доверии, и вместе с тем избежать последствий фактического отказа в доверии, т.е. возможного роспуска палаты" <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. С. 481.
Правовая ущербность новой регламентации вопроса о доверии Правительству делает неопределенным предусмотренный ст. 117 Конституции недельный срок, в течение которого Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Очевидно, что прекращение рассмотрения этого вопроса означает попытку ухода Государственной Думы от конституционной обязанности принять решение либо о доверии, либо об отказе в доверии Правительству.
Наиболее логична следующая интерпретация: если Государственная Дума в результате голосования не приняла решение о доверии Правительству, то Президент и Правительство вправе считать этот результат фактическим отказом депутатов в доверии Правительству, даже если он не будет оформлен постановлением. Иного быть не может, поскольку в противном случае создается тупиковая в правовом отношении ситуация, когда Дума уходит от ответственности за решение вопроса.
Учитывая, что в практике работы Государственной Думы голосования о доверии будут производиться последовательно в течение одного заседания, то семидневный срок, предусмотренный ст. 117 Конституции, должен отсчитываться в любом случае со дня, следующего за днем, когда в результате голосования не было принято решения о доверии Правительству (за доверие не получено хотя бы 226 голосов).
Постановку вопроса о доверии Правительству связывают также с судьбой конкретного законопроекта, на принятии которого настаивает Правительство. Однако действующий Регламент Государственной Думы не предусматривает специальной нормы о постановке вопроса о доверии в связи с судьбой закона. Хотя теоретически такие варианты возможны, например, в связи с отрицательным голосованием по проекту федерального бюджета. Глава Правительства может публично заявить, что при отсутствии поддержки Парламентом правительственного варианта бюджета оно будет вынуждено уйти в отставку или поставить вопрос о доверии Правительству. Такие ситуации, подробно регламентированные в законодательстве некоторых стран (Франция, Италия и др.), в России пока не складывались.
2. Часть 2 комментируемой статьи Закона предусматривает право Государственной Думы выразить недоверие Правительству Российской Федерации. По этой причине комментируемая часть статьи носит, по существу, отсылочный характер. Отставка Правительства обусловлена выражением ему недоверия только со стороны Государственной Думы. Совет Федерации юридически значимого права на выражение недоверия Правительству не имеет, хотя и дает оценки, имеющие моральное значение.
Российская Конституция не указывает конкретных оснований, которые могут быть поводом для выражения Думой недоверия Правительству. На практике поводом для недоверия Правительству может быть резкое ухудшение положения в социально - экономической сфере, несогласие депутатов с направлениями и результатами политики, проводимой Правительством, ненадлежащее исполнение Правительством федеральных законов, совершение членами Правительства серьезных правонарушений и т.д. Вместе с тем в Регламенте Государственной Думы (ст. 149) предусматривается общее требование - предложение о выражении недоверия Правительству должно быть МОТИВИРОВАННЫМ.
В политической жизни зарубежных стран постановка парламентом вопроса о доверии Правительству представляется наиболее серьезным методом воздействия законодательной власти на исполнительную власть, и выражение недоверия Правительству рассматривается как одна из мер его политической ответственности перед законодательным органом, поскольку за этим шагом Парламента следует отставка Правительства.
В российской ситуации ясно, что последствия недоверия Правительству могут сказаться негативно как на судьбе Правительства, так и на судьбе Государственной Думы.
При политическом кризисе (неразрешимых в рамках обычной деятельности противоречиях между Государственной Думой и Правительством) на Президента Конституцией возлагается обязанность принять решение о путях выхода из него. Возможные варианты - найти частное решение (например, провести отдельные кадровые перестановки в Правительстве) и сохранить и Думу, и Правительство; провести более радикальное изменение, уточнив свою политику и сформировав новое соответствующее ей Правительство; наконец, распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Выбор любого из них нуждается в глубоком анализе политической обстановки, в том числе в оценке позиции руководителей субъектов Федерации и Совета Федерации, сроков, остающихся до выборов как депутатов, так и самого Президента, тенденций в настроениях избирателей, готовности к корректировке основных направлений внешней и внутренней политики и наличия соответствующих кадров.
При этом Президент находится как бы над конфликтом, даже если в основе его лежит именно неприятие Думой политики, сформулированной Президентом и вполне адекватно реализуемой Правительством. Однако Президент не может не учитывать, что, сохранив Правительство и распустив в соответствии с ч. 4 ст. 111 или ч. ч. 3, 4 ст. 117 Конституции Государственную Думу, при определенных условиях может сформироваться еще более оппозиционная Дума, чем существующая. В этом случае законодательные инициативы Президента и Правительства будут отвергаться Государственной Думой, и законодательный процесс либо будет парализован (если Совет Федерации, поддерживая Президента, не будет преодолевать вето Президента на принимаемые Думой законы), либо войдет в полное противоречие с политикой Президента (если налагаемое Президентом вето будет преодолеваться в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции). Учитывая, что в течение года после выборов Государственная Дума не может быть распущена (ч. 3 ст. 109 Конституции) по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, кризис не только не разрешится, но зайдет в еще более тяжелую фазу.
Принимая в течение года антипрезидентские законы, Парламент может настолько затруднить деятельность Президента и Правительства, что ситуация станет практически безвыходной. Поэтому Президент, принимая обдуманные решения в конституционном поле, весьма серьезно связан их возможными результатами.
3. Выражение недоверия по инициативе Государственной Думы по процедуре рассмотрения и последствиям существенно отличается от постановки вопроса о доверии по инициативе Правительства. В политической жизни России такая "постановка вопроса" представляет собой метод давления на депутатов со стороны Правительства, а фактически и Президента, поскольку без совета с ним глава Правительства не будет инициировать подобную акцию. Напротив, выражение недоверия со стороны Государственной Думы означает применение одного из наиболее сильных парламентских способов воздействия на Правительство. Правительство, которому выражено недоверие, имеет крайне неустойчивую политическую атмосферу, особенно в области своих законотворческих инициатив.
Регламент Государственной Думы устанавливает четкие требования к предложению о выражении недоверия и ряд процедурных условий по самому голосованию. Прежде всего предложение по выражению недоверия Правительству должно быть мотивированным, т.е. пожелания общего характера здесь недостаточны. Вносить такое предложение может группа депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Наконец, такое мотивированное предложение о недоверии Правительству вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проектов соответствующих документов: постановления Государственной Думы, а также списка депутатов - инициаторов выражения недоверия Правительству. Причем в списке в обязательном порядке указываются номера избирательных округов либо наименования депутатских объединений, проставляются дата и личные подписи всех депутатов.
Установлен весьма жесткий срок для включения этого вопроса в повестку заседания: Государственная Дума рассматривает инициативу депутатов о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения.
Из новой редакции Регламента Государственной Думы исключена запись о том, что этот вопрос палата рассматривает во внеочередном порядке, учитывая, что и так установлен недельный срок. Этот акт подробно "прописывает" процедуру ведения заседания, на котором решается вопрос о недоверии Правительству.
Председателю Правительства (а в отсутствие Председателя - одному из его заместителей) дано право выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным депутатами предложением о выражении недоверия Правительству. Государственная Дума обязана предоставить Председателю Правительства (или его заместителю) возможность выступить на заседании и не может ему отказать в этом. По установленной процедуре депутаты могут задать вопросы Председателю Правительства и другим членам Правительства Российской Федерации и высказываться в своих выступлениях за выражение недоверия Правительству или против этой акции. Причем преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений.
Регламент Государственной Думы (ст. 150) устанавливает, что Председатель Правительства (или его заместитель, исполняющий обязанности) получает слово последним. Таким образом, Председатель Правительства имеет возможность выступить на одном заседании дважды (в начале заседания и в его конце). Предусмотрено также, что в ходе обсуждения Председатель Правительства и другие члены Правительства могут получать слово для справки, но не более трех минут. Обсуждение прекращается по предложению большинства депутатов, участвовавших в голосовании.
В ходе заседания палаты могут возникнуть ситуации со снятием подписей депутатов. Например, в связи с какими-либо непредвиденными обстоятельствами, в том числе и в связи с фальсификацией подписей инициаторов этой акции. В таком случае, если в ходе обсуждения указанного вопроса депутаты - инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и если при этом численность депутатов, внесших предложение о недоверии Правительству, становится менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о недоверии Правительству вообще исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.
По результатам обсуждения Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 151 Регламента Государственной Думы).
Примечательно, что в прошлой редакции Регламента было записано, что постановление о выражении недоверия Правительству принимается открытым голосованием. Кроме того, палата была вправе принимать решение о поименном голосовании (ст. 143 Регламента 1995 г.). Теперь процедура голосования изменилась.
Согласно ст. 151 Регламента Государственной Думы постановление о недоверии Правительству принимается ОТКРЫТЫМ или ТАЙНЫМ (по решению Государственной Думы) голосованием. Обратим внимание, что предложение по выражению недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.
Согласно ст. 117 (ч. 3) Конституции после выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Конструкция этой статьи дает основание прийти к выводу о том, что Президент делает выбор исключительно по своему усмотрению. Он вправе объявить либо об отставке Правительства, либо отклонить решение Государственной Думы и сохранить существующее Правительство.
Государственная Дума достаточно осмотрительно использовала конституционный механизм выражения недоверия Правительству даже в тех случаях, когда признавала его работу неудовлетворительной. Отметим, что на протяжении 1994 - 1998 гг. депутатское большинство неоднократно отвергало предложения о вотуме недоверия со стороны ряда депутатов и фракций, хотя письменных рекомендаций и обращений к Президенту об отставке отдельных министров было более чем достаточно.
Впервые практическое использование ст. 117 Конституции (ч. 3 и 4) было связано с обострением отношений между Государственной Думой и Правительством в июне 1995 г., когда к серьезным разногласиям в области проведения социально - экономических реформ добавился шок от событий, связанных с террористическим актом в Буденновске. На заседании Государственной Думы 21 июня 1995 г. было принято решение о недоверии Правительству 241 голосом, т.е. большинством от общего числа депутатов.
Однако последующие события показали, что Правительство сумело использовать предоставленные ему Конституцией возможности для дальнейших политических маневров.
Последующее заявление Президента о поддержке Правительства сразу же инициировало встречную постановку вопроса о доверии Правительству со стороны Председателя Правительства, который использовал в связи с этим полномочия, предоставленные ему ч. 4 ст. 117 Конституции, что вызвало серьезное замешательство среди депутатов: ведь за отказом в доверии Правительству следует реальная возможность более быстрого роспуска парламента (в течение недельного срока) по сравнению с ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации.
Можно предположить, что, выражая недоверие Правительству, депутаты в то время не предполагали ответный ход Правительства, которое воспользовалось более удобным для него вариантом депутатского отказа в доверии.
Хотя постановка вопроса о доверии Правительству перед Думой, только что выразившей недоверие этому Правительству, может показаться парадоксальной, но правовая сторона этого действия вполне корректна. Причем глава Правительства мотивировал свое обращение вновь открывшимся обстоятельством - негативными последствиями длительного неопределенного положения Правительства, что на этапе переходного периода может вызвать политическую нестабильность с учетом снижения авторитета Правительства на международной арене.
4. Стремление депутатов избежать повторения Правительством такого маневра проявилось в процедурных особенностях рассмотрения вопросов о доверии и недоверии Правительству, изложенных в новом Регламенте Государственной Думы (ст. ст. 149 - 154).
Так, ч. 2 ст. 154 Регламента предусматривает, что Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. В случае если Председатель Правительства поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и объявления Президентом Российской Федерации о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства Российской Федерации рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения. А ст. 154 Регламента Государственной Думы допускает уход от ответа на поставленный Председателем Правительства вопрос (ч. 3 ст. 154).
Соответствие данных положений Регламента Государственной Думы нормам Конституции Российской Федерации представляется сомнительным, поскольку право Председателя Правительства поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в Конституции и комментируемом Законе ничем не обусловлено и не связывается с рассмотрением Государственной Думой в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции вопроса о выражении недоверия Правительству. Часть четвертая ст. 117 Конституции не предусматривает возможности ухода Государственной Думы от определенного ответа на поставленный вопрос.