Статья 73. Применение законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

Комментарий к статье 73
Государственная служба является специфическим видом трудовой деятельности. Специфичность ее проявляется в том, что "госслужащий имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на государственную службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой, занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. Соответственно, статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом" <*>. Данная точка зрения нашла свое отражение и в Конвенции 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27 июня 1978 г. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.
--------------------------------
<*> Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
В силу этого государственно-служебная деятельность всегда в той или иной степени регулировалась нормами трудового законодательства. Однако объем такого регулирования был различен. В рамках трудового права уже достаточно давно утвердилась точка зрения, что нормы этой отрасли регулируют не все отношения по применению труда в обществе. При этом акцентируется внимание на том обстоятельстве, что на практике трудно отличить отношения, регулируемые административным правом, от трудовых отношений. Того же мнения придерживаются некоторые административисты <*>.
--------------------------------
<*> Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12.
Принятый в 1995 г. Закон об основах госслужбы установил следующее соотношение между специальным законодательством о государственной службе и трудовым законодательством: "На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом" (ч. 3 ст. 4). Применение этой нормы на практике вызвало принципиальный вопрос: имеет ли законодательство о государственной службе, прежде всего нормы Закона об основах госслужбы, приоритет перед трудовым законодательством? Ответы на этот вопрос давались различные. Так, большинство авторов справедливо указывали, что законодательство о труде может применяться к государственно-служебным отношениям лишь в тех случаях, когда они не урегулированы специальными административно-правовыми нормами <*>. Но известны противоположные мнения. Так, А.Ф. Ноздрачев утверждал, что "закон о госслужбе не устанавливает приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, а лишь упоминает об особенностях трудовых отношений в госслужбе" <**>. Аналогичная точка зрения высказана в Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" <***>.
--------------------------------
<*> См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 223.
<**> Государственная служба / Под ред. А.В. Оболонского. М., 1999. С. 124 - 125.
<***> Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Отв. ред. Окуньков Л.А.
Закон о государственной гражданской службе устанавливает однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе перед нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной данным Законом. Таким образом, если один и тот же вопрос организации труда гражданских служащих урегулирован и в трудовом, и в административном законодательстве, должны применяться нормы последнего; нормы же трудового права применяются только в случае, если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос.
Хотя на первый взгляд проблема соотношения трудового и административного законодательства при регулировании государственно-служебных отношений решена, можно предсказать возникновение на практике целого ряда трудностей. Дело в том, что при разработке Закона о государственной гражданской службе его создатели, судя по всему, восприняли неоднократно высказываемую идею о том, что с развитием законодательства о государственной службе должно произойти последовательное вытеснение и в конечном счете полная замена норм трудового права на нормы административного права. Практически это вылилось в перенесение норм трудового законодательства в комментируемый Закон. Действительно, проанализировав, к примеру, гл. 5, 6, 8 и др. Закона, нетрудно заметить, что во многих случаях они практически дословно воспроизводят нормы ТК РФ с той лишь разницей, что вместо терминов "трудовой договор", "трудовые отношения", "работодатель", "рабочее время" и т.п. используются соответственно "служебный контракт", "служебные отношения", "представитель нанимателя", "служебное время".
Безусловно, комментируемый Закон закрепляет и определенную специфику государственно-служебных отношений по сравнению с трудовыми. В указанных выше главах это проявляется в том, что либо заимствованные из трудового законодательства нормы дополняются специальными правилами, либо, наоборот, при их перенесении в Закон о государственной гражданской службе некоторые положения, не являющиеся специфичными для государственной службы, из них исключаются.
В результате использования такого подхода не всегда представляется возможным установить, нужно ли применять нормы трудового права в соответствии со ст. 73 комментируемого Закона в случаях, когда в самом Законе они отсутствуют. В частности, можно привести следующий пример. Статья 38 Закона о государственной гражданской службе устанавливает, что "при принятии решения о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в соответствии со ст. 33 настоящего Федерального закона представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы". Нетрудно заметить, что данное положение является рецепцией ст. 82 ТК РФ, которая, в частности, устанавливает, что "при принятии решения о сокращении численности или штата работников организации и возможном расторжении трудовых договоров с работниками в соответствии с пунктом 2 статьи 81 настоящего Кодекса работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом выборному профсоюзному органу данной организации не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий".
В то же время ст. 82 ТК РФ помимо воспроизведенной выше нормы содержит ряд иных требований к участию выборного профсоюзного органа в рассмотрении вопросов, связанных с расторжением трудового договора по инициативе работодателя. Например, в ней указывается, что "увольнение работников, являющихся членами профсоюза, по пункту 2 (сокращение численности или штата работников организации), подпункту "б" пункта 3 (недостаточная квалификация, подтвержденная результатами аттестации) и пункту 5 статьи 81 (неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание) настоящего Кодекса производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа данной организации в соответствии со статьей 373 настоящего Кодекса". Возникает закономерный вопрос: следует ли распространять эти требования на отношения в сфере государственной гражданской службы? Иными словами: следует ли учитывать мотивированное мнение выборного профсоюзного органа при увольнении гражданского служащего, например, по причине его недостаточной квалификации, подтвержденной результатом аттестации (подп. "б" п. 1 ч. 1 ст. 37 комментируемого Закона)?
На первый взгляд, ответ очевиден - следует из ст. 73 Закона. Действительно, ст. 73 закрепляет, что "федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом". В данном случае ст. 82 ТК РФ содержит положения, не отраженные в Законе о государственной гражданской службе, и, соответственно, эти нормы трудового права распространяются на государственных служащих в силу того, что данный вопрос не урегулирован нормами административного права.
Однако более детальный анализ показывает, что ситуация не так проста, как кажется на первый взгляд. При анализе комментируемого Закона встает вопрос: почему законодатель, заимствуя нормы из Трудового кодекса, сделал это лишь частично? Ведь если в ст. 38 Закона о государственной гражданской службе сознательно не были включены указания на обязательность учета мотивированного мнения выборного профсоюзного органа при увольнении гражданского служащего, следует предположить, что воля законодателя заключается в нераспространении на гражданских служащих соответствующих требований ТК РФ. С этой точки зрения, в данном случае применять нормы трудового законодательства не следует. При ином толковании воли законодателя становится непонятным, почему при разработке комментируемого Закона он просто не включил в ст. 38 полностью положения ст. 82 Трудового кодекса, естественно, с соответствующим изменением терминологии.
Таким образом, возникает ситуация, когда буквальное применение ст. 73 комментируемого Закона ставит под вопрос саму обоснованность произведенного в Законе выборочного заимствования норм трудового права.
Можно привести и другие примеры такого рода. Представляется, что в ближайшем будущем это неизбежно породит неопределенность в правоприменительной практике.