Статья 2. Цели и задачи Общественной палаты. Комментарий к статье 2

В статье 2 Закона установлены цели и задачи Общественной палаты, согласующиеся с общими положениями об Общественной палате (см. комментарий к ст. 1 Закона).
Целью Общественной палаты является обеспечение согласования для решения наиболее важных вопросов интересов:
с одной стороны - общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и общественных объединений;
с другой стороны - интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В качестве сфер, наиболее важные вопросы в которых подлежат разрешению с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой, в ст. 2 Закона указаны:
экономическое и социальное развитие России;
обеспечение национальной безопасности России;
защита прав и свобод граждан России;
защита конституционного строя России;
защита демократических принципов развития гражданского общества в России.
Следует отметить, что целью Общественной палаты является согласование интересов именно органов государственной власти. Президент РФ же согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства. Осуществление целей, аналогичных целям Общественной палаты, в отношениях с Президентом РФ возложено на Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, в который в соответствии с Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. N 1417 "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека" <*> преобразована Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации. Председателем Совета назначена Э.А. Памфилова.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 46. Ч. 2. Ст. 4511.
Названным Указом Президента РФ также утверждены:
Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека;
состав Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.
Совет согласно п. 1 указанного Положения является консультативным органом при Президенте РФ, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента РФ о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.
В статье 2 Закона также обозначены шесть задач Общественной палаты, в отношении которых следует отметить следующее.
Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики (п. 1 ст. 2 Закона).
Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики установлено в качестве одной из задач Общественной палаты. Однако в других положениях комментируемого Закона не содержится механизма реализации данной задачи. На эту недоработку обращено внимание еще на стадии принятия законопроекта в первом чтении в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 "По проекту Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации" (первое чтение)" <*>. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены. В результате задача Общественной палаты, закрепленная в п. 1 ст. 2 Закона, представляет собой положение декларативного характера.
--------------------------------
<*> Справочные правовые системы.
Выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений (п. 2 ст. 2 Закона).
Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в ст. 21 Закона (см. комментарий к ст. 21 Закона). В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 1 ст. 21), организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни (ч. 2 ст. 21), доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 3 ст. 21).
Проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 2 Закона).
Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в п. 3 ст. 2 Закона в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 16 Закона к непосредственным полномочиям Общественной палаты (см. комментарий к ст. 16 Закона).
Случаи и порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления установлены ст. 18 Закона. Предназначение заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы определено в ст. 19 Закона (см. комментарий к ст. ст. 18 и 19 Закона).
Осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (п. 4 ст. 2 Закона).
Следует отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти - Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с комментируемым Законом.
Как будет сказано ниже (см. комментарий к ст. 3 Закона), комментируемый Закон ввел понятие "общественный контроль", которое законодательно не определено, что может привести к его расширительному толкованию.
В целях реализации рассматриваемой задачи Общественная палата в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 16 Закона вправе давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам (см. комментарий к ст. 16 Закона).
Выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации (п. 5 ст. 2 Закона).
Рассматриваемая задача направлена на разработку при непосредственном участии Общественной палаты мер по государственной поддержке тех общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых действительно направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Необходимость закрепления такой задачи Общественной палаты раскрыта в положениях Послания 2004 г. Президента РФ Федеральному Собранию о роли неполитических общественных организаций: в нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов, но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей; для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов; при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными. Как отметил Президент РФ, когда речь идет о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей, голос подобных организаций часто даже не слышен и это неудивительно: они просто не могут "укусить руку", с которой кормятся.
То, что Общественная палата лишь вырабатывает рекомендации органам государственной власти, взаимообусловлено положениями комментируемого Закона о рекомендательном характере решений Общественной палаты (см. комментарий к ст. 17 Закона).
Оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации (п. 6 ст. 2 Закона).
Именно положительный опыт работы общественных палат, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, послужил толчком к созданию Общественной палаты федерального уровня. Соответственно, на Общественную палату возлагается задача по оказанию поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации (разумеется, речь идет не только об общественных палатах, созданных к моменту вступления комментируемого Закона в силу, но и об общественных палатах, создаваемых позже этого). Поддержка Общественной палатой общественных палат субъектов Российской Федерации ограничена информационной, методической и иными подобными формами.
Следует отметить, что, по мнению Правового управления Аппарата Государственной Думы, выраженному в Заключении от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 на стадии принятия законопроекта в первом чтении, положение об оказании поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, не может быть отнесено к задачам, а является непосредственно одним из полномочий Общественной палаты. Однако при принятии Закона рассматриваемое положение так и не было уточнено.