Статья 3. Правовая основа деятельности Общественной палаты. Комментарий к статье 3

Первоначально в законопроекте говорилось о законодательстве об Общественной палате, состоящем из комментируемого Закона и иных федеральных законов. Однако Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в Заключении от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 было обращено внимание на некорректность использования такой формулировки, так как Закон посвящен не правоотношениям, возникающим в какой-либо области, а образованию и деятельности органа с определенными целями и задачами. Соответственно, в комментируемой статье определена правовая основа деятельности Общественной палаты по аналогии с тем, как это сделано, например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".
Рассматривая правовую основу деятельности Общественной палаты, нельзя не отметить, что комментируемым Законом введены понятия, которые законодательно не определены ("общественная экспертиза", "гражданское общество", "объединения некоммерческих организаций", "общественный контроль" и др.), что может привести к их расширительному толкованию.
В отношении понятия объединений некоммерческих организаций следует отметить следующее. Законодательно правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены частью первой ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
В статье 121 ГК РФ и ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях" установлено следующее в отношении объединений некоммерческих организаций:
некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией;
члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица;
ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами;
наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз".
В отношении видов нормативных правовых актов, на основе которых Общественная палата осуществляет свою деятельность, следует отметить следующее.
Конституция Российской Федерации.
Конституция РФ, как установлено ч. 2 ст. 4, и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), сама концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления:
Президент РФ является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ);
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции РФ);
исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ);
правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается (ст. 118 Конституции РФ);
в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
Федеральные конституционные законы.
Частью 1 ст. 108 Конституции РФ установлено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, принимаются по предметам ведения Российской Федерации.
Среди федеральных конституционных законов, непосредственно составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты, следует назвать прежде всего те из них, которые определяют полномочия, порядок образования и деятельности органов государственной власти, а именно: Федеральные конституционные законы от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>, от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <2>, от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <3>, от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <4> и от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" <5>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<2> Там же. N 1. Ст. 1.
<3> Там же. 1994. N 13. Ст. 1447.
<4> Там же. 1995. N 18. Ст. 1589.
<5> Там же. 1999. N 26. Ст. 3170.
Федеральные законы.
Как отмечалось выше, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Частью 3 ст. 76 Конституции РФ установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
В соответствии с комментируемой статьей правовую основу деятельности Общественной палаты составляют как комментируемый Закон, так и другие федеральные законы. Тем самым определено центральное место комментируемого Закона в системе федеральных законов, составляющих правовую основу деятельности.
Федеральными законами регулируются самые различные аспекты деятельности Общественной палаты, но среди федеральных законов в первую очередь следует выделить те из них, которые непосредственно регулируют деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, т.е. тех органов и организаций, ради обеспечения взаимодействия которых и создана Общественная палата. К таким актам относятся Федеральные законы от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<**> Там же. 2003. N 40. Ст. 3822.
Следует также отметить, что некоторые из федеральных законов подразумеваются непосредственно в тексте комментируемого Закона. В частности, в ч. 1 ст. 24 Закона говорится о том, что Общественной палате не могут быть предоставлены сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну (см. комментарий к ст. 24 Закона). Согласно ч. 1 ст. 28 Закона расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Федеральный бюджет на конкретный год утверждается соответствующим федеральным законом (см. комментарий к ст. 28 Закона).
Иные нормативные правовые акты.
Учитывая, что Общественная палата является органом федерального уровня, прежде всего среди иных нормативных правовых актов, регулирующих ее деятельность, следует отметить указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Непосредственно комментируемым Законом, а именно ч. 3 ст. 8, предусмотрено издание указа Президента РФ, утверждающего определенных им членов Общественной палаты и предлагающего им приступить к формированию полного состава Общественной палаты (см. комментарий к ст. 8 Закона). Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона Президент РФ определяет порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.
Следует отметить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер, т.е. устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Соответственно, указ Президента РФ, издание которого предусмотрено ч. 3 ст. 8 Закона, не является нормативным правовым актом.
Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 ст. 115 Конституции РФ установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
При этом Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 также установлено следующее:
федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр) (подп. "а" п. 3);
федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа (подп. "а" п. 4);
федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа (подп. "а" п. 5).
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <*> утверждена структура федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<*> Там же. 2004. N 21. Ст. 2023.
Статьей 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ <*>) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Издание такого акта предусмотрено ч. 2 ст. 20 Закона, согласно которой Правительство РФ определяет порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 1.
Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Именно таким актом в соответствии с ч. 3 со ст. 26 Закона назначается на должность и освобождается от должности руководитель аппарата Общественной палаты (см. комментарий к ст. 26 Закона).
Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.
Общественная палата создана для обеспечения взаимодействия граждан и общественных объединений не только с федеральными органами государственной власти, но и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и с органами местного самоуправления. С учетом этого есть основания говорить о том, что правовую основу деятельности Общественной палаты составляют также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, по крайней мере акты, регламентирующие деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. ч. 1 и 2 настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Как установлено ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Вопросы внутренней организации и порядка деятельности Общественной палаты регулируются Регламентом Общественной палаты (см. комментарий к ст. 4 Закона).