Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом, и сфера его применения. Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья определяет конкретные отношения, подпадающие под регулирование Закона "Об иностранных инвестициях". По сути, Закон ограничивает сферу своего регулирования только гарантиями прав иностранных инвесторов, осуществляющих инвестирование на территории нашей страны. Таким образом, по нашему мнению, наименование Закона не отвечает регулируемой сфере правоотношений. Более правильно было бы именовать Закон "Об основных гарантиях прав и интересов иностранных инвесторов на территории Российской Федерации". В контексте норм рассматриваемого Закона термин "гарантия" можно определить как социально необходимое условие реальности осуществления иностранными инвесторами своих прав и защиты интересов, закрепляемое государством в нормативном акте. Единственными положениями, выходящими за рамки регулирования гарантий иностранных инвестиций, являются нормы статей 20 - 22, закрепляющие порядок создания и ликвидации юридического лица с иностранными инвестициями и филиала иностранного юридического лица. При этом под иностранным инвестором Закон понимает иностранное юридическое лицо, иностранную организацию, не являющуюся юридическим лицом, иностранного гражданина, лицо без гражданства; международную организацию; иностранные государства (ч. 1 ст. 2 Закона). К иностранным инвестициям комментируемый Закон относит любое вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте Российской Федерации), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации (ч. 2 ст. 2 комментируемого Закона). Однако следует учитывать, что большинство норм Закона (особенно предоставляющих льготы или различного рода гарантии) распространяют свое действие не на все иностранные инвестиции, а только на прямые инвестиции и особенно на такой их подвид, как приоритетные инвестиционные проекты. Эта особенность комментируемого Закона требует, на наш взгляд, своего отражения в самом наименовании нормативного акта.
2. Таким образом, специфика иностранных инвестиций заключается в том, что такие инвестиции осуществляются инвесторами физическими лицами, юридическими лицами, предприятиями, не являющимися юридическими лицами, международными организациями, а также иностранными государствами, то есть субъектами, территориально расположенными или зарегистрированными вне Российской Федерации. Поэтому в отношении капиталовложений данных субъектов требуется законодательное закрепление специфики правового регулирования и обеспечения их интересов.
3. Установление высокого уровня гарантий иностранных инвестиций способствует привлечению иностранного капитала в экономику страны, модернизации производства, повышению конкурентоспособности продукции и выходу ее на мировые рынки. Россия подписала и в значительной части ратифицировала более 50 соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений. Однако в настоящее время в основном происходит инвестирование иностранного капитала в экспортоориентированные ресурсные производства или в проекты с малой фондоемкостью, но быстрой окупаемостью. Поэтому государству необходимо разработать целостную инвестиционную политику, позволяющую повысить инвестиционную привлекательность для иностранного капитала фондоемких, высокотехнологичных производств. Большую роль в развитии инвестиционного сотрудничества должны сыграть принятые в 2005 году Законы "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <*> и "О концессионных соглашениях" <**>.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 27 июля.
<**> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Российская газета. 2005. 26 июля.
4. Закон также выводит из сферы своего регулирования вложение иностранного капитала в отдельные сферы предпринимательской и общественной деятельности. Так, в правовое поле Закона не подпадает инвестирование банковской деятельности (а также вложение капитала в иные кредитные организации), страховой деятельности и некоммерческих организаций. Инвестирование иностранного капитала в банковскую деятельность регулируется Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" <1> и Положением "Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов", утвержденным Приказом ЦБР от 23 апреля 1997 г. N 02-195 (с изм. и доп. от 22, 24 июня 1999 г., 20 марта, 4 ноября 2002 г.). Инвестиции в страховую деятельность подпадают под действие Закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" <2>. Участие иностранного капитала в некоммерческих организациях, созданных для достижения определенной общественно полезной цели, в том числе образовательной, благотворительной, научной или религиозной, находится в сфере регулирования Федерального закона "О некоммерческих организациях" <3>. Следует учитывать, что вложение иностранного капитала в указанные организации не преследует цели извлечения прибыли и, как правило, осуществляется в виде грантов (т.е. безвозмездно предоставляемая помощь, необходимая для финансирования строго определенных некоммерческих проектов). Кроме того, согласно Постановлению Госкомстата от 28 октября 2002 г. N 204 техническая помощь, безвозмездная финансовая помощь, гранты международных организаций согласно руководству по составлению платежного баланса относятся к текущим трансфертам (трансферт - операция, в ходе которой одна институциональная единица предоставляет другой единице товар, услугу или актив, не получая от нее взамен никакого эквивалента в виде другого товара, услуги или актива) <4>. Специфика деятельности на территории Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций закреплена в Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях" <5>. Согласно ст. 13 указанного Закона иностранной религиозной организацией именуется организация, созданная за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства. Иностранной религиозной организации может быть предоставлено право открытия своего представительства на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (с изменениями от 13 декабря 1991 г., 24 июня 1992 г., 3 февраля 1996 г., 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002 г., 30 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
<2> Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г., 21 марта, 25 апреля 2002 г., 8, 10 декабря 2003 г., 21 июня, 20 июля 2004 г., 7 марта 2005 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56.
<3> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) // Российская газета. 1996. 24 января, Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<4> Абз. 2 ч. 1 Методологических положений по организации статистического наблюдения за движением иностранных инвестиций в соответствии с руководством по платежному балансу (утв. Постановлением Госкомстата РФ от 28 октября 2002 г. N 204) // Текст Постановления официально опубликован не был.
<5> Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (с изменениями от 26 марта 2000 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
Представительство иностранной религиозной организации не может заниматься культовой и иной религиозной деятельностью, и на него не распространяется статус религиозного объединения, установленный Федеральным законом.
Порядок регистрации, открытия и закрытия представительства иностранной религиозной организации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае принятия решения о регистрации представительства иностранной религиозной организации ее представителю выдается свидетельство установленного Правительством Российской Федерации образца.
Российская религиозная организация вправе иметь при себе представительство иностранной религиозной организации.
Безусловно, указанные выше сферы деятельности характеризуются значительной спецификой, однако необходим общий нормативный акт, осуществляющий комплексное регулирование вопросов, связанных с участием иностранных инвесторов в любых инвестиционных проектах на территории Российской Федерации.
5. Федеральным законом от 22 июля 2005 года <*> в комментируемый Закон были внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2006 года. В соответствии с данными изменениями действие статей 7 и 16 комментируемого Федерального закона не будет распространяться на отношения, связанные с осуществлением промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности резидентами "особой экономической зоны". Таким образом, данное изменение блокирует распространение действия гарантий перехода прав и обязанностей иностранного инвестора другому лицу и льгот, предоставляемых иностранному инвестору и коммерческой организации с иностранными инвестициями, по уплате таможенных платежей, предусмотренных рассматриваемым нами Законом "Об иностранных инвестициях в РФ". Эти элементы правового режима инвестиций будут регулироваться Законом "Об особых экономических зонах" <**>.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 27 июля.
<**> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 27 июля.
6. Следует также отметить еще одно направление инвестирования, исключаемое из сферы регулирования комментируемого Закона. Законом не уделено внимания договорным формам участия иностранного капитала в экономике Российской Федерации. Гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения устанавливает Федеральный закон "О концессионных соглашениях". Поскольку этот Закон был принят позже комментируемого, но является нормативным актом одного с ним уровня, то, при возникновении коллизий правовых норм, должны применяться нормы Закона "О концессионных соглашениях". Данный Закон более подробно и конкретно, чем комментируемый, устанавливает гарантии защиты участия иностранных инвесторов в концессионных соглашениях.
По сути, Закон также не регулирует вопросы совместной деятельности российского и иностранного предприятия, осуществляемой в форме простого товарищества, поскольку по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или иной, не противоречащей закону цели (ч. 1 ст. 1041 ГК РФ). Таким образом, не происходит никакого вложения иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности - российская и иностранная компании просто "договариваются" совместно действовать для достижения общей цели, владелец же объектов гражданских прав не меняется.
7. Таким образом, комментируемый Закон не закрепляет конкретные сферы предпринимательской деятельности, в которые может осуществляться инвестирование капитала иностранным инвестором. Законодатель пошел по пути изъятия, ограничив конкретные виды деятельности, на которые Закон свое действие не распространяет. По сути, сферой действия Закона являются только инвестиции в производственную сферу (промышленность, торговлю и сельское хозяйство).