Статья 16. Основные формы работы Общественной палаты. Комментарий к статье 16

1. В части 1 ст. 16 Закона перечислены основные формы работы Общественной палаты, к которым отнесены:
пленарные заседания Общественной палаты;
заседания совета Общественной палаты;
заседания комиссий Общественной палаты;
заседания рабочих групп Общественной палаты.
Сроки проведения пленарных заседаний Общественной палаты определены ч. 2 комментируемой статьи.
В соответствии с положениями ст. 9 Закона Совет Общественной палаты, комиссии и рабочие группы Общественной палаты - это органы Общественной палаты, причем совет Общественной палаты, как предусмотрено непосредственно ч. 1 указанной статьи, является постоянно действующим органом Общественной палаты.
Частью 1 ст. 12 Закона установлено, что члены Общественной палаты принимают личное участие в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.
В части 1 ст. 13 Закона в качестве одной из гарантий деятельности членов Общественной палаты предусмотрено, что на время участия в работе пленарного заседания Общественной палаты, совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты член Общественной палаты освобождается работодателем от выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ним места работы (должности).
2. Часть 2 ст. 16 Закона предусматривает проведение очередных и внеочередных пленарных заседаний Общественной палаты:
пленарные заседания Общественной палаты проводятся не реже двух раз в год. Из этого следует, что Общественной палатой одного состава должно быть проведено не менее четырех очередных пленарных заседаний;
внеочередные пленарные заседания Общественной палаты проводятся по решению совета Общественной палаты.
Сроки и порядок проведения пленарных заседаний Общественной палаты в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона устанавливаются Регламентом Общественной палаты.
Комментируемым Законом особое внимание уделено проведению первого пленарного заседания Общественной палаты вновь сформированного состава:
частью 12 ст. 8 Закона установлено, что первое пленарное заседание Общественной палаты должно быть проведено не позднее чем через тридцать дней со дня сформирования правомочного состава Общественной палаты;
согласно ч. 13 ст. 8 Закона срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты;
частью 1 ст. 9 Закона предусмотрено, что на первом пленарном заседании члены Общественной палаты избирают совет Общественной палаты и секретаря Общественной палаты;
в случае если по истечении тридцати дней со дня первого пленарного заседания Общественной палаты член Общественной палаты не приостановит свое членство в политической партии, то в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 Закона его полномочия подлежат прекращению.
В пункте 4 ч. 3 комментируемой статьи установлено право Общественной палаты приглашать на свои пленарные заседания руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Общественной палаты.
Непосредственно в п. 6 ч. 1 ст. 15 Закона установлено, что решение о прекращении полномочий члена Общественной палаты, грубо нарушившего Кодекс этики, принимается на пленарном заседании Общественной палаты.
3. В части 3 ст. 16 Закона перечислены права Общественной палаты, предоставленные ей в целях реализации возложенных на нее функций. Цели и задачи Общественной палаты указаны в ст. 2 Закона.
Порядок подготовки и проведения мероприятий в Общественной палате в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 4 Закона устанавливаются Регламентом Общественной палаты.
В отношении указанных в ч. 3 комментируемой статьи прав Общественной палаты необходимо отметить следующее.
Проводить слушания по общественно важным проблемам (п. 1 ч. 3 ст. 16 Закона).
Частью 2 ст. 21 Закона установлено, что в рамках поддержки гражданских инициатив, т.е. инициатив граждан Российской Федерации и общественных объединений, Общественная палата организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни.
Давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам (п. 2 ч. 3 ст. 16 Закона).
В пункте 4 ст. 2 Закона в качестве одной из задач Общественной палаты закреплено осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с комментируемым Законом. Для реализации этой задачи Общественная палата и наделена в соответствии с п. 2 ч. 3 комментируемой статьи правом давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации указанными органами и направлять заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам.
Представляется, что в п. 2 ч. 3 комментируемой статьи речь идет о нарушениях федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации как при издании нормативных правовых актов, так и в рамках правоприменительной практики, в том числе при принятии должностными лицами указанных органов решений, осуществлении действий (бездействии).
С учетом целей Общественной палаты, обозначенных в ст. 2 Закона, Общественная палата дает заключения не о любых нарушениях законодательства Российской Федерации, а только о тех из них, которые затрагивают наиболее важные вопросы экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 2 Закона).
В соответствии со ст. 17 Закона решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, носят рекомендательный характер.
Заключения, предусмотренные п. 2 ч. 3 комментируемой статьи, направляются Общественной палатой в компетентные государственные органы или должностным лицам, среди которых в первую очередь следует назвать прокуратуру РФ.
Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
В пункте 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ и от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ) <*> установлено, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
--------------------------------
<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878.
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ч. 3 ст. 16 Закона).
В пункте 3 ст. 2 Закона проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления установлено в качестве одной из задач Общественной палаты.
В целях обеспечения реализации указанной задачи в п. 3 ч. 3 комментируемой статьи установлено право Общественной палаты на общественную экспертизу проектов:
законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ;
федеральных конституционных законов и федеральных законов;
нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
законов субъектов Российской Федерации;
нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
правовых актов органов местного самоуправления.
Несложно заметить, что Общественной палате право на проведение экспертизы нормативных правовых актов Президента РФ не предоставлено.
Порядок проведения общественной экспертизы установлен ст. 18 Закона.
Заключения по результатам предусмотренной п. 3 ч. 3 комментируемой статьи экспертизы согласно ч. 1 ст. 19 Закона носят рекомендательный характер и направляются соответственно Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Частями 2 - 6 ст. 19 Закона установлена обязательность рассмотрения таких заключений указанными органами, а также определен порядок их рассмотрения.
Приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты (п. 4 ч. 3 ст. 16 Закона).
Корреспондирующая праву Общественной палаты, предоставленному ей п. 4 ч. 3 комментируемой статьи, обязанность руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления присутствовать на пленарных заседаниях Общественной палаты по ее приглашению прямо не установлена. Тем не менее в соответствии со ст. 25 Закона федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномочий, установленных комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 25 Закона).
Направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ (п. 5 ч. 3 ст. 16 Закона).
Праву Общественной палаты направлять своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы корреспондирует установленная ч. 1 ст. 23 Закона обязанность Совета Федерации и Государственной Думы обеспечить присутствие на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.
Праву Общественной палаты направлять своих членов для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти корреспондирует установленная ч. 3 ст. 23 Закона обязанность федеральных органов исполнительной власти обеспечить присутствие на заседаниях коллегий членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.
Следует отметить, что ст. 23 Закона также предусмотрена возможность присутствия членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты, на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1 ст. 23 Закона), а также на заседаниях Правительства РФ (ч. 2 ст. 23 Закона).
Порядок участия членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти согласно п. 5 ч. 3 комментируемой статьи определяется Правительством РФ. Однако порядок участия членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, в соответствии с ч. 4 ст. 23 Закона определяется Президентом РФ.
В соответствии с п. 5 ч. 3 комментируемой статьи, Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 479 "О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти" <*> установлено следующее:
--------------------------------
<*> Российская газета. 2005. 9 августа. N 173.
в целях обеспечения присутствия на заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты (далее - уполномоченные члены Общественной палаты), федеральные органы исполнительной власти обязаны заблаговременно информировать совет Общественной палаты о дне, времени, месте проведения и повестке дня заседания коллегии. По просьбе совета Общественной палаты федеральный орган исполнительной власти в период подготовки заседания коллегии вправе направить в Общественную палату материалы по вопросам, выносимым на заседание коллегии (за исключением материалов, содержащих сведения, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну) (п. 1 Постановления);
уведомление совета Общественной палаты об участии уполномоченных членов Общественной палаты в заседании коллегии федерального органа исполнительной власти направляется в федеральный орган исполнительной власти не позднее чем за 5 дней до дня проведения заседания коллегии. В этом уведомлении указываются сведения об уполномоченных членах Общественной палаты, необходимые для участия в заседании коллегии федерального органа исполнительной власти (п. 2 Постановления);
при невозможности присутствия уполномоченных членов Общественной палаты на заседании коллегии федерального органа исполнительной власти совет Общественной палаты информирует об этом федеральный орган исполнительной власти (п. 3 Постановления);
решение организационных вопросов, связанных с участием уполномоченных членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, возлагается на руководителей федеральных органов исполнительной власти (п. 4 Постановления).
Согласно ч. 4 ст. 23 Закона количество представителей Общественной палаты, принимающих участие в работе комитета или комиссии Совета Федерации либо комитета или комиссии Государственной Думы, а также в заседании коллегии федерального органа исполнительной власти, не может превышать пять человек.
Об участии членов Общественной палаты в работе Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти см. комментарий к ст. 23 Закона.
Направлять запросы Общественной палаты (п. 6 ч. 3 ст. 16 Закона).
Право Общественной палаты направлять запросы закреплено по аналогии с такими формами деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, закрепленными п. "е" ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса).
Праву Общественной палаты направлять запросы корреспондирует установленная ч. 1 ст. 24 Закона обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей для исполнения своих полномочий сведения, за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Порядок дачи должностным лицом ответа на запрос Общественной палаты установлен ч. 2 ст. 24 Закона.
Как следует из текста п. 6 ч. 3 комментируемой статьи, решение о направлении запроса от имени Общественной палаты принимается на ее пленарном заседании. В период же между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты, как предусмотрено непосредственно п. 6 ч. 3 комментируемой статьи, направляет совет Общественной палаты.