Статья 17. Решения Общественной палаты. Комментарий к статье 17

Общественная палата может принимать решения различной формы, и при этом комментируемый Закон не содержит перечень форм решений, принимаемых Общественной палатой. В соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 4 Закона формы и порядок принятия решений Общественной палаты устанавливаются Регламентом Общественной палаты.
Комментируемой статьей установлено, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер, т.е. не обязательны к исполнению органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами, которых они касаются или которым они адресованы. Однако в соответствующих положениях комментируемого Закона установлена обязательность рассмотрения таких решений Общественной палаты органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами.
Как отметил Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству в Заключении от 16 декабря 2004 г. "На проект Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации", положение о рекомендательном характере решений Общественной палаты, принимаемых в форме заключений, предложений и обращений, является соответствующим организационно-правовой форме Общественной палаты.
В форме заключений Общественная палата принимает решения в следующих случаях, предусмотренных непосредственно комментируемым Законом:
в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 16 Закона Общественная палата вправе давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;
согласно ч. 1 ст. 19 Закона Общественная палата дает свои заключения по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Как следует из текста комментируемой статьи, решения Общественной палаты, принимаемые в иных формах, нежели заключения, предложения и обращения, носят не рекомендательный характер, а обязательный характер. В частности, Регламент Общественной палаты, Кодекс этики членов Общественной палаты (см. комментарий к ст. ст. 4 и 5 Закона). Такие акты обладают признаками нормативного правового акта. В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <*> разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Признанию актов Общественной палаты, имеющих обязательный характер, нормативными правовыми актами препятствует то, что Общественная палата не является ни органом государственной власти, ни органом местного самоуправления, ни должностным лицом. Тем не менее акты Общественной палаты, имеющие обязательный характер, можно назвать уникальными нормативными правовыми актами.
--------------------------------
<*> Российская газета. 2003. 25 января. N 15.

Статья 18. Общественная экспертиза
Комментарий к статье 18
1. Как говорилось выше, проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления закреплено в п. 3 ст. 2 Закона в качестве одной из задач Общественной палаты.
В целях обеспечения реализации указанной задачи в п. 3 ч. 3 ст. 16 Закона установлено право Общественной палаты на общественную экспертизу проектов:
законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ;
федеральных конституционных законов и федеральных законов;
нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
законов субъектов Российской Федерации;
нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
правовых актов органов местного самоуправления.
2. В части 1 комментируемой статьи установлено, что основанием для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются:
либо решение совета Общественной палаты,
либо обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.
При этом в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ Общественная палата согласно ч. 1 ст. 18 Закона проводит экспертизу проектов любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. В соответствии же с ч. 2 комментируемой статьи по решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, только затрагивающих вопросы:
1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;
2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Приведенный перечень законопроектов, подлежащих общественной экспертизе, установлен исходя из задачи Общественной палаты, сформулированной в ст. 2 комментируемого Закона, - согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 2 Закона).
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <*> поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Под поправкой к Конституции РФ в Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" согласно ч. 2 его ст. 2 понимается любое изменение текста гл. 3 - 8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.
Следует отметить, что при работе над законопроектом Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций в Заключении "На проект Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации" предлагал дополнить ч. 2 ст. 18 положением, согласно которому Общественная палата по предложению органов и членов Общественной палаты проводит в обязательном порядке экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы защиты конституционных прав граждан. Однако это предложение так и не было учтено.
О федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных правовых актах Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, законах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления см. комментарий к ст. 3 Закона.
3. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 3 Закона), комментируемый Закон ввел понятие "общественная экспертиза", которое законодательно не определено, что может привести к его расширительному толкованию.
Из положений комментируемой статьи следует, что общественная экспертиза - это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой по решению совета Общественной палаты либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном комментируемым Законом.
Представляется совершенно очевидным то, что общественная экспертиза не регулируется положениями Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" <*>, который определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве, что и указано в его преамбуле.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2291.
Для проведения общественной экспертизы Общественная палата в соответствии с ч. 3 ст. 18 Закона создает рабочую группу. Рабочая группа наделяется правами, указанными в ч. 3 комментируемой статьи, которым корреспондируют обязанности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц, установленные ч. 4 комментируемой статьи и другими статьями Закона.
По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты, которым посвящена ст. 19 Закона.
В отношении перечисленных в ч. 3 комментируемой статьи прав рабочей группы, проводящей общественную экспертизу, необходимо отметить следующее.
Привлекать экспертов (п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона).
В участии в общественной экспертизе экспертов видится некоторая аналогия участия экспертов в конституционном судопроизводстве. Так, согласно ст. 63 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в заседание Конституционного Суда РФ может быть вызвано в качестве эксперта лицо, обладающее специальными познаниями по вопросам, касающимся рассматриваемого дела.
Традиционно в качестве областей специальных знаний эксперта выделяют знания в области науки, техники, искусства или ремесла. Именно такое деление дано как в Федеральном законе "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", так и в процессуальных отраслях законодательства Российской Федерации. Однако, как представляется, в п. 1 ч. 3 комментируемой статьи (как и в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации") предусмотрена возможность привлечения экспертов, обладающих знаниями не только в указанных областях. Речь идет прежде всего о привлечении экспертов, обладающих знаниями в области юриспруденции, т.е. наиболее опытных и сведущих юристов.
Рекомендовать Общественной палате направить в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы (п. 2 ч. 3 ст. 18 Закона).
В случае принятия рекомендации рабочей группы, проводящей общественную экспертизу, Общественная палата направляет соответствующий запрос в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. Право Общественной палаты направлять запросы Общественной палаты закреплено п. 6 ч. 3 ст. 16 Закона. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты направляет совет Общественной палаты (см. комментарий к ст. 16 Закона).
4. В части 4 комментируемой статьи установлена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнить поступивший запрос Общественной палаты:
Совет Федерации, Государственная Дума обязаны передать Общественной палате законопроекты, указанные в запросе, со всеми необходимыми документами и материалами;
Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставить Общественной палате проекты актов, указанные в запросе, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы проектов подготовленных ими актов.
Часть 4 комментируемой статьи не определяет порядок исполнения запроса Общественной палаты. Представляется, что при этом подлежит применению общий порядок предоставления информации Общественной палате, установленный ст. 24 Закона: Общественной палате не могут быть переданы сведения, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну; запрос должен быть исполнен в срок не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, - не позднее чем через четырнадцать дней (см. комментарий к ст. 24 Закона).
Предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы (п. 3 ч. 3 ст. 18 Закона).
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. В части 4 ст. 19 Закона установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты.
Предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы (п. 4 ч. 3 ст. 18 Закона).
Согласно ч. 3 ст. 19 Закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному рассмотрению соответственно на заседаниях Правительства РФ, коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Частью 4 ст. 19 Закона установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены Общественной палаты.