Статья 1. Государственная регистрация уставов муниципальных образований. 1. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Государственная регистрация муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для государственной регистрации уставов муниципальных образований.
3. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (далее - регистрирующие органы).
4. Регистрирующий орган:
1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Комментарий к статье 1
1. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, начавшаяся в декабре 1993 г. с принятием Конституции РФ, прошла несколько этапов, характеризующихся принятием федеральных законов, устанавливающих основные принципы организации местного самоуправления и основные механизмы государственно-правовой защиты права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Особенностью настоящего этапа реформы является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права.
Местное самоуправление в России - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12); местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132); органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последними изменениями от 21 июля 2005 г.) муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
При осуществлении местного самоуправления по смыслу конституционного регулирования прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 12, 130 - 133 Конституции РФ) круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения (Определение Конституционного Суда РФ от 27 мая 2004 г. N 180-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Следует также отметить, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации; граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.
На основании этого граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, как это было предусмотрено, например, п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области").
Муниципальные образования (городские и сельские) как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность, при этом жителям любого населенного пункта в той или иной форме должно быть предоставлено право на осуществление местного самоуправления; исключение каких-либо территорий из сферы местного самоуправления, в том числе и под предлогом государственного управления, не допускается.
Комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации (п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").
Так, например, федеральным законодательством определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения с учетом их особого статуса. В соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Однако ныне действующий Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает, что к вопросам местного значения относится, в частности, вопрос о принятии и изменении уставов муниципальных образований, а также контроль за их соблюдением (подп. 1 п. 2 ст. 6 Федерального закона).
Как показывает судебная практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований и др.
Поэтому комментируемый Закон, принятый Государственной Думой 8 июля 2005 г., призван урегулировать отношения, связанные с условиями и порядком регистрации уставов муниципального образования.
Для более полного понимания положений настоящего Федерального закона следует пояснить, что представляет собой устав муниципального образования.
Свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке, обязано иметь каждое муниципальное образование. Устав муниципального образования занимает главное место среди других локальных нормативных актов и является документом комплексного нормативного характера. Он призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования.
Устав муниципального образования - это основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории и содержащий основные принципы организации данного местного самоуправления, который определяет с учетом исторических и иных местных традиций границы и состав территорий муниципального образования, вопросы местного значения; структуру и порядок формирования органов местного самоуправления и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, а также другие положения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Статья 44 нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 19 июня, 12 августа 2004 г.) устанавливает вопросы, которые должны определяться уставом муниципального образования. Это:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Следует отметить, что в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации законодатель единообразен в толковании слов "местный" и "муниципальный". Эти слова, "местный" и "муниципальный", и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Настоящий Закон рассматривает и такое понятие, как муниципальный правовой акт, которым признается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Действующий в настоящий момент Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.) предусматривает, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 8).
В ряде субъектов Российской Федерации были приняты законы, регулирующие отношения, связанные с регистрацией уставов муниципальных образований, например Закон Саратовской области от 24 мая 1996 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Саратовской области" (с изм. и дополнениями от 6 мая 1997 г., 28 марта 2002 г.).
Судебной практикой признано, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. Например, Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г. было рассмотрено заявление Болмасова, Давыдова, Трапезникова о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в части, устанавливающей, что устав муниципального образования вступает в силу после его регистрации, и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области от 25 января 1996 г. "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу.
При этом заявители ссылались на противоречие названных Законов области в данной части п. 5 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и это обстоятельство не связывается с фактом регистрации устава.
Судебная коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда требования заявителей удовлетворила, признав указанные положения Законов Рязанской области не соответствующими названному Федеральному закону.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции отменила и вынесла новое решение об отказе заявителям в удовлетворении их требований.
Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене кассационного определения ввиду неправильного применения норм материального права. По мнению прокурора, установление законом субъекта Российской Федерации норм, связывающих вступление в силу уставов муниципальных образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит за пределы компетенции субъекта Российской Федерации и не согласуется с положением Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Президиум Верховного Суда РФ 29 октября 1997 г. протест оставил без удовлетворения, указав следующее.
В силу ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление же общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Исходя из названных конституционных положений, кассационная инстанция обоснованно указала на то, что в ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (п. 1, 16).
Согласно п. 3 ст. 8 данного Федерального закона устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, а в соответствии с п. 5 ст. 8 того же Закона устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
При таких обстоятельствах нет оснований считать, как это утверждалось в протесте, что обжалуемые заявителями нормы, относящиеся к порядку регистрации уставов муниципальных образований и их вступлению в силу, приняты субъектом Российской Федерации с превышением его компетенции или вопреки названному Федеральному закону.
Логическое толкование упомянутых статей Федерального закона позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией соответствующего единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.
Требование государственной регистрации уставов муниципальных образований относится к установлению общих принципов организации местного самоуправления, являющихся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому такая регистрация не может рассматриваться как участие органов государственной власти в осуществлении полномочий местного самоуправления, а, напротив, выступает необходимым условием деятельности местного самоуправления. В качестве гарантий соблюдения прав местного самоуправления на данной стадии выступают положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что основанием для отказа в регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации, а сам отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 19 июня, 12 августа 2004 г.) (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), вступающий в силу с 1 января 2006 г., устанавливает иную - федеральную законодательную основу регистрации уставов муниципальных образований.
Комментируемый Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ как раз и призван регулировать отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией уставов муниципальных образований и правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также в связи с ведением государственных реестров уставов муниципальных образований.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований (далее - государственная регистрация) - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований, о правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, иных сведений в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В соответствии с положениями федерального законодательства полномочия по регистрации уставов муниципальных образований переданы органам юстиции.
3. До вступления в силу настоящего Закона государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществлялась разными государственными органами, что, несомненно, создавало большие неудобства в организации системы местного самоуправления. Например, согласно ч. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 г. "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" устав муниципального образования регистрируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
С 1 сентября 2005 г. федеральным уполномоченным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований является Министерство юстиции Российской Федерации (далее - регистрирующий орган) в соответствии с Положением "О Министерстве юстиции Российской Федерации", утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313, а также Положением о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, утвержденным Приказом Минюста РФ от 24 августа 2005 г. N 139.
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий.
Функции регистрирующего органа в субъектах Российской Федерации по государственной регистрации уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ как уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (далее - регистрирующие органы).
4. В соответствии с положениями комментируемой статьи регистрирующий орган обладает следующими полномочиями в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
1. Он выявляет, соответствует ли устав муниципального образования правовым нормам Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации.
Таким образом, устав муниципального образования должен быть разработан с учетом требований по его соответствию перечисленным законам, и если эти требования не будут выполнены, то устав, соответственно, не будет зарегистрирован.
Следует отметить, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 76 Конституции), - это основополагающий, базовый принцип конституционного права России, основанный на конституционном закреплении в Основном Законе государства приоритета высшей юридической силы Конституции РФ, ее прямого действия и применения на всей территории Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ).
2. Он проверяет, чтобы порядок принятия устава муниципального образования был обязательно соблюден.
Учитывая то, что устав муниципального образования в силу сложившихся исторических и местных традиций разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно с учетом интересов местных сообществ, населения, проживающего компактно, в границах соответствующих административно-территориальных единиц, законодатель устанавливает два способа принятия устава муниципального образования: первый - принятие представительным органом местного самоуправления устава муниципального образования и второй - населением непосредственно, реализуя конституционную гарантию местного самоуправления на участие населения в решении вопросов местного значения.
3. Ему принадлежит право присваивать уставу муниципального образования государственный регистрационный номер.
Решение о государственной регистрации устава муниципального образования, принятое регистрирующим органом, является основанием для внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр и присвоения ему определенного государственного регистрационного номера. Отметим, что моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.
4. Он осуществляет выдачу свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования утверждена Приказом Минюста РФ от 26 августа 2005 г. N 145.
5. Он включает в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ сведения об уставе муниципального образования.
Устав, представленный на государственную регистрацию с соблюдением требований, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и прошедший проверку в установленном настоящим Федеральным законом порядке, включается в государственный реестр.