Статья 2. Ведение государственного реестра уставов муниципальных образований. 1. Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

2. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
3. В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:
1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
4. Сведения о муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 3 настоящей статьи.
5. Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами.
6. Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.
7. Порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в государственный реестр уставов муниципальных образований, определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Комментарий к статье 2
1. Термин "реестр" обозначает составляемый для определенных целей перечень предметов, явлений, событий, характеризующихся единством для составления перечня параметров единиц реестра, единством приемов обработки включаемых в реестр единиц и единой методикой использования зафиксированных в реестре сведений. Реестр может быть официальным или частным в зависимости от субъекта, инициировавшего составление реестра. По степени доступности для ознакомления с третьими лицами реестр может иметь публичный характер (с разной степенью публичности) или быть предназначен для индивидуального использования составителем.
В ч. 1 комментируемой статьи законодатель дает четкое определение государственного реестра уставов муниципальных образований. Почти такое же определение дано в п. 5 Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, утвержденного Приказом Минюста РФ от 24 августа 2005 г. N 139 (далее - Положение о порядке ведения государственного реестра и обеспечения доступности его сведений). Согласно данным определениям государственный реестр содержит в себе информацию: во-первых, о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований, а во-вторых, о муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации" (далее - Правила ведения государственного реестра муниципальных образований РФ), устанавливается сам порядок ведения данного государственного реестра. Согласно п. 2 указанных Правил внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования на территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет двухступенчатую систему ведения государственного реестра уставов муниципальных образований:
государственный реестр уставов муниципальных образований;
государственные реестры уставов муниципальных образований федеральных округов и субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что в соответствии с ныне действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус муниципального образования в порядке, устанавливаемом этим Законом, получают населенные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление и имеется муниципальная собственность, местные бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Деление территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования осуществляется самим субъектом Российской Федерации; при этом определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению, позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти (Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 15 января 1998 г. N 3-П и от 30 ноября 2000 г. N 15-П).
Закрепляя порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, законодатель субъекта Российской Федерации должен учитывать, что реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П).
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 10 апреля 2002 г. N 92-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнес к условиям, которые препятствуют такому выбору, в частности, требование о наличии материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления. Из этого же исходит и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по смыслу ст. 61 которого собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования - они должны быть обеспечены соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципальным образованием.
Следует учитывать, что территориальная организация местного самоуправления исключает возможность подчинения одного муниципального образования другому, включая и случаи, когда одно муниципальное образование (например, поселковое) расположено в границах другого муниципального образования (например, районного муниципального образования).
В настоящее время практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ весьма разнообразна. Одни субъекты Российской Федерации пошли по пути формирования крупных муниципальных образований - районных и городских (образуемых в крупных городах, как правило, республиканского, краевого, областного, окружного значения). Такова территориальная организация местного самоуправления в Вологодской, Новгородской областях и др. Вместе с тем в других субъектах Федерации муниципальные образования формируются как в крупных территориальных единицах (районах, больших городах), так и в границах небольших городских поселений, поселков, сельских округов (Владимирская область и др.). Определенную специфику имеет организация местного самоуправления на территориях городов федерального значения (муниципальные образования создаются на внутригородских территориях этих субъектов Федерации, например в Москве - в границах 125 районов, на которые подразделяется территория Москвы). Муниципальные образования, создаваемые в закрытых административно-территориальных образованиях, имеют также свои особенности территориальной организации местного самоуправления. Территория данных образований определяется с учетом особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, расположенных в их границах.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающий в силу с 1 января 2006 г., предполагает унифицировать территориальную организацию местного самоуправления и предусматривает образование во всех субъектах Российской Федерации двух основных видов муниципальных образований:
районных и городских (в крупных городах) муниципальных образований;
городских (в небольших городах), поселковых и сельских муниципальных образований.
Исходя из этого, ч. 2 настоящей статьи определяет государственный реестр уставов муниципальных образований как "сводный", который включает в себя государственные реестры уставов муниципальных образований всех субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Инструкцией о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ для включения в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации органы местного самоуправления муниципального образования должны предоставить в регистрирующий орган юстиции следующие сведения:
наименование муниципального образования;
адрес месторасположения органов местного самоуправления;
административный центр;
поселения, входящие в состав муниципального образования;
реквизиты устава муниципального образования (способ и дата принятия; сведения о регистрирующем органе, регистрационном номере; сведения об официальном опубликовании - источник, дата, номер);
сведения об изменении в муниципальном образовании или об исключении муниципального образования из государственного реестра муниципальных образований РФ и дата их внесения.
Указанные сведения подлежат занесению в Журнал сведений о муниципальных образованиях, внесенных в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации (приложение N 4 к Приказу Минюста России от 23 августа 2005 г. N 138 "Об утверждении форм документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации").
3. Государственные реестры представляют собой федеральные информационные носители, которые согласно п. 2 Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденной Приказом Минюста РФ от 19 августа 2005 г. N 136 (далее - Инструкция о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ), и п. 2 Положения о порядке ведения государственного реестра и обеспечения доступности его сведений ведутся на бумажных и электронных носителях. В случае несоответствия сведений на электронных и бумажных носителях приоритет предоставляется бумажным носителям.
Государственный реестр уставов муниципальных образований в качестве федерального информационного ресурса является составной частью совокупного федерального ресурса информации, имеющим общегосударственное значение. Собственником государственных реестров является Российская Федерация. Права собственника от имени Российской Федерации в отношении государственных реестров осуществляет в пределах своей компетенции Правительство РФ.
На основании этого ведение государственного реестра уставов муниципальных образований подчиняется общим технологическим правилам формирования банков информационных ресурсов и соблюдения единства принципов, методов и форм ведения государственных реестров.
Единство принципов ведения государственного реестра уставов муниципальных образований определяется тем, что реестры представляют собой федеральный информационный ресурс. Определение "федеральный" указывает на то, что на всей территории Российской Федерации должны использоваться единые методы и способы ведения реестров, должны предъявляться единые требования к оформлению записей в реестре и к документам, которые являются основой для реестровых записей. Поэтому государственный реестр уставов муниципальных образований, являясь федеральным информационным ресурсом, находится во взаимодействии с другими информационными ресурсами.
Создание единых государственных реестров уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъектов РФ, с оперативным обновлением содержащихся в них данных требует использования единых методологических, организационных и программно-технических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных.
Поэтому ч. 3 комментируемой статьи четко определен тот перечень сведений, которые должны быть включены в государственный реестр уставов муниципальных образований, а именно:
государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
реквизиты устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;
наименование устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;
номер и дата муниципального правового акта об утверждении устава или, другими словами, решения, которым принят устав;
номер и дата принятия муниципального правового акта, вносящего изменения в устав (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования;
сведения об источнике и дате официального опубликования муниципального правового акта, вносящего изменения в устав.
Таким образом, государственный реестр уставов муниципальных образований предназначен для хранения и использования сведений правового характера обо всех зарегистрированных уставах муниципальных образований, действующих на территории Российской Федерации, а также обо всех муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
4. В целях унифицированного подхода к ведению реестра правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения о них включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 3 настоящей комментируемой статьи.
Согласно п. 11 Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ для внесения изменений в государственный реестр глава муниципального образования в течение десяти рабочих дней с даты внесения этих изменений представляет комплект документов, содержащий:
1) заявление о внесении изменений в регистрационные данные муниципального образования, подписанное главой муниципального образования и составленное по установленной форме;
2) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения - официальный текст закона об установлении границ внутригородских муниципальных образований;
3) копию устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;
4) копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
В месячный срок со дня поступления данных документов территориальный орган рассматривает их на соответствие требованиям, установленным Правилами ведения государственного реестра и Инструкцией о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ. При соблюдении указанных требований:
1) производится запись о внесении изменений в соответствующей графе журнала для ведения государственного реестра;
2) изменения вносятся в журнал сведений о муниципальных образованиях;
3) рассмотренные документы помещаются в номенклатурное регистрационное дело территориального органа;
4) необходимые сведения вносятся в электронную копию журнала для ведения государственного реестра;
5) обеспечивается отправка документов о внесении изменений в государственный реестр заявителю почтовой связью либо вручение их уполномоченному представителю муниципального образования.
5. Регистрирующими органами, уполномоченными на ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, являются органы Министерства юстиции РФ, расположенные в соответствующих субъектах Российской Федерации, или структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах Российской Федерации.
Исходя из этого и согласно п. 3 Положения о порядке ведения государственного реестра и обеспечения доступности его сведений ведение государственного реестра уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Минюсте России осуществляют:
главные управления Минюста России по федеральным округам, осуществляющие организационное и методическое обеспечение работы по ведению государственного реестра уставов муниципальных образований;
структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах Российской Федерации (далее - структурные подразделения), которые непосредственно на местах в субъектах РФ осуществляют включение сведений о зарегистрированных уставах муниципальных образований в базу данных государственного реестра уставов муниципальных образований; обеспечение достоверности, полноты и сохранности информации.
Приказом Минюста РФ от 19 августа 2005 г. N 136 "Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации" на Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции возложены организационно-методические функции по ведению государственного реестра муниципальных образований РФ, а на Департамент ресурсного обеспечения - материально-техническое обеспечение создания и сопровождения государственного реестра муниципальных образований РФ.
6. Государственный реестр уставов муниципальных образований строится на принципах всеобщности (включены все муниципальные образования независимо от территориально-организационной структуры местного самоуправления), достоверности (записи реестров должны соответствовать реальным сведениям о зарегистрированных уставах и внесенных в них изменениях), открытости и общедоступности (сведения могут быть предоставлены любому заинтересованному в их получении физическому и юридическому лицу), бесплатности (за предоставление сведений из реестра плата не взимается).
Согласно п. 9 Положения о порядке ведения государственного реестра и обеспечения доступности его сведений сведения, содержащиеся в государственном реестре, предоставляются физическим и юридическим лицам по их письменным запросам, которые могут быть составлены в произвольной форме.
Срок предоставления указанных сведений составляет не более 30 дней со дня получения запроса.
Если в государственном реестре отсутствуют необходимые сведения, требуемые автору запроса, то ему направляется соответствующий ответ.
Пункт 10 Положения о порядке ведения государственного реестра и обеспечения доступности его сведений закрепляет, что информация о предоставлении сведений из государственного реестра подлежит учету регистрирующим органом и вносится в книгу учета предоставленных сведений из реестра уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
Данная книга учета предназначена непосредственно для учета и регистрации:
запросов физических и юридических лиц о предоставлении сведений, содержащихся в государственном реестре;
самих фактов предоставления сведений органами, осуществляющими ведение государственного реестра уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а именно:
Форма книги учета
предоставленных сведений из государственного реестра
уставов муниципальных образований
----T--------T---------------T---------T---------T----------T------------¬
¦ N ¦Дата ¦ Автор ¦Источник ¦Принял ¦Дата ¦ Фамилия ¦
¦п/п¦поступ- ¦ запроса ¦и содер- ¦докумен- ¦предос- ¦ и подпись ¦
¦ ¦ления ¦ ¦жание ¦ты ¦тавления ¦ получателя ¦
¦ ¦запроса ¦ ¦запроса ¦ ¦ответа ¦ ¦
+---+--------+---------------+---------+---------+----------+------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------+---------------+---------+---------+----------+------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------+---------------+---------+---------+----------+------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L---+--------+---------------+---------+---------+----------+-------------
В графе "N п/п" указывается порядковый номер поступившего запроса.
В графе "Дата поступления запроса" указывается дата фактического поступления запроса.
В графе "Автор запроса" указываются: для физического лица - фамилия, имя, отчество; для юридического лица, для органа государственной власти и органа местного самоуправления - его полное наименование.
В эту же графу вносится адрес автора, указанный в запросе.
В графе "Источник и содержание запроса" указываются сведения, за которыми обратился заявитель, название и реквизиты запроса.
В графе "Принял документы" указываются фамилия, инициалы и подпись государственного гражданского служащего, принявшего запрос.
В графе "Дата предоставления ответа" указывается дата фактического предоставления ответа на запрос и его реквизиты (дата, номер) или дата его направления по почте.
В графу "Фамилия и подпись получателя" вносятся фамилия и инициалы лица или представителя органа, непосредственно получившего ответ на запрос.
7. На основании и во исполнение настоящего Федерального закона для правильного и единообразного его понимания Минюстом России самостоятельно, как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, и было принято Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, утвержденное Приказом Минюста РФ от 24 августа 2005 г. N 139.
Считаю, что для реализации целей, указанных в комментируемой статье, в правоприменительной практике Минюсту России еще предстоит разработать и принять правовой акт, содержащий унифицированные формы таких документов, как заявление о включении устава муниципального образования в государственный реестр, заявление о внесении изменений в государственный устав муниципального образования, свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, расписка в получении документов и т.д.