Статья 3. Представление устава муниципального образования для государственной регистрации. 1. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

2. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:
1) устав муниципального образования;
2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;
3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.
3. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).
4. Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в порядке, установленном частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, в регистрирующий орган направляются:
1) новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;
2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;
3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту.
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья содержит положения о порядке и сроках направления устава муниципального образования в регистрирующий орган.
Однако настоящая статья не содержит конкретных способов передачи документов на государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов, вносящих изменения в уставы.
На практике обычными способами представления документов в регистрирующий орган можно считать личную передачу уполномоченным лицом либо пересылку по почте в письме с объявленной ценностью и описью вложения, как это прямо предусмотрено ст. 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (с изм. от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г.) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
Следует отметить, в настоящее время способы передачи информации достаточно разнообразны и любой документ может быть ее носителем. Документы могут быть переданы по факсимильной связи, возможно использование электронной почты, при этом должен быть особо решен вопрос об удостоверении подписи уполномоченных лиц.
Существенную роль в этой работе должен сыграть Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об электронной цифровой подписи", целью создания которого регламентировано обеспечение правовых условий для использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых такая подпись в электронном документе признается юридически равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Однако считаю, что конкретная область применения ФЗ "Об электронной цифровой подписи" должна быть прямо предусмотрена действующим законодательством России.
Зафиксированная и защищенная от подделки электронная цифровая подпись надлежащим образом сможет способствовать ускорению и рационализации документооборота в системе государственной регистрации муниципальных правовых актов, порядок которой установлен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ.
Кроме того, следует помнить об единообразии документирования для последующей обработки документов и включения имеющихся в них сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований.
Представлять документы муниципального образования для государственной регистрации устава вправе лишь уполномоченные лица. Если документы направляются почтовым отправлением, то сопроводительные бумаги должны быть подписаны уполномоченным лицом. Таковым может быть только физическое лицо, указанное в комментируемой статье. Законодатель однозначно определяет заявителя, предоставляющего документы на государственную регистрацию устава муниципального образования - это глава муниципального образования.
В судебной практике часто встречается вопрос, связанный с порядком избрания глав муниципальных образований. Исходя из того, что законодательно установлено право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и самоформирования органов местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.
Руководствуясь этими положениями, Конституционный Суд Российской Федерации признал в Постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", а также в Определениях от 11 июня 1999 г. по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" и от 8 октября 1999 г. по жалобе гражданина М.И. Баранова на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания", что внесение главой республики в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также назначение и освобождение от должности главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствуют Конституции РФ. Поэтому данные решения Конституционного Суда РФ сохраняют свою силу, а сформулированные в них правовые позиции распространяются на организацию местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
Компетенция главы муниципального образования определяется уставом каждого муниципального образования. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи на главу муниципального образования возлагается обязанность в течение 15 дней со дня принятия устава муниципального образования отправить его в территориальный орган Министерства юстиции РФ субъекта Федерации, тем самым Федеральный закон устанавливает императивный срок исполнения обязанности. Исходя из этого нарушение главой муниципального образования указанного в настоящем Законе срока (15 дней) может явиться основанием для привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности.
Дата представления документов в регистрирующий орган имеет существенное правовое значение, как для регистрирующего органа, так и для главы администрации муниципального образования. С даты представления надлежаще оформленных документов исчисляется срок тридцать дней, отведенный ст. 4 комментируемого Закона регистрирующему органу для осуществления государственной регистрации устава муниципального образования. Для главы администрации четкое определение даты - это официально зафиксированный факт исполнения им возложенных на него обязанностей по соблюдению порядка утверждения устава, предусмотренного действующим законодательством, и сроков подачи документов на регистрацию.
В связи с тем, что действия главы администрации муниципального образования по представлению документов для регистрации имеют юридическое значение, они должны быть надлежащим образом зафиксированы. На практике возникнет вопрос о документе, фиксирующем факт представления документов на регистрацию. Считаю, что таким документом может стать расписка, выдаваемая заявителю должным лицом регистрирующего органа. В расписке должны быть перечислены все представленные документы и отмечена дата их представления, т.е. день получения документов. Аналогичные положения содержатся в ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей": заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом; а также в ст. 8 Закона РФ "О средствах массовой информации": учредителю либо лицу, действующему по его уполномочию, высылается (выдается) уведомление о приеме заявления с указанием даты поступления.
Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом.
При поступлении документов по почте на практике регистрирующий орган обязан выслать заявителю расписку в их получении почтовым отправлением с уведомлением в течение одного рабочего дня, следующего за поступлением документов. С этого же дня начинается течение срока для рассмотрения структурным подразделением главного управления Минюста России в субъектах РФ документов и регистрации устава муниципального образования или муниципального правового акта об изменениях в устав.
2. Взаимодействие и совместимость государственного реестра уставов муниципальных образований с иными федеральными системами и сетями достигается через единство организационных, методологических и программно-технических принципов, регламентированных в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации".
Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" дает понятие того, что принято называть "информационным ресурсом". Это отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных и др.) физических, юридических лиц, государства, которые составляют информационные ресурсы России и защищаются законом наряду с другими ресурсами.
Правовой режим каждого информационного ресурса определяется нормами, устанавливающими:
порядок документирования информации;
право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах;
категорию информации по уровню доступа к ней;
порядок правовой защиты информации.
Правовой режим федеральных информационных ресурсов, обозначаемых как государственный реестр уставов муниципальных образований, установлен нормами комментируемого Закона, обеспечивающими порядок документирования информации, категорию информации по уровню доступа к ней - свободный доступ и т.д.
Обязательным условием включения информации в информационные ресурсы является документирование информации (ст. 5 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"). Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов.
Как уже отмечалось выше, в ч. 1 ст. 2 настоящего Закона, государственный реестр уставов муниципальных образований представляет собой совокупность сведений о зарегистрированных в установленном порядке уставах муниципальных образований и местных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, зафиксированных в официальном порядке и основанных на предусмотренных законом документах, являющихся приложением к реестрам. По своей сути государственный реестр состоит из двух частей:
1) собственно список уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований с необходимыми сведениями о них, прошедших государственную регистрацию;
2) пакет документов, на основании которых был составлен указанный список.
Перечень сведений, заносимых в реестр, должен быть единым для всех муниципальных образований, независимо от их территориальной и организационной формы местного самоуправления, но наряду с этим он должен отражать присущие им особенности. Пунктом 3 ст. 2 настоящего Закона указанный перечень определен и включает в себя: государственный регистрационный номер устава муниципального образования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Сведения, содержащиеся в государственном реестре, основываются на документальных данных, представляемых уполномоченными лицами муниципальных образований. Рассмотрим перечень документов, на основании которых вносятся указанные сведения. Документы предоставляются главой муниципального образования в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:
устав муниципального образования;
решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования;
протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;
сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования;
сведения о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.
Отмечу, что данный полный перечень документов необходим при регистрации уставов муниципальных образований, принятых после вступления в силу настоящего комментируемого Закона. Уставы, уже прошедшие государственную регистрацию до 1 сентября 2005 г., направляются в главные управления Минюста России по федеральным округам и их структурные подразделения для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации установленного образца и включаются в государственный реестр в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
На основании предоставляемых документов записи в государственный реестр уставов муниципальных образований, ведение которого осуществляется на бумажных носителях, в виде книги и на электронных носителях, включаются в электронную базу государственного реестра уставов муниципальных образований.
При несоответствии сведений, содержащихся на бумажных и электронных носителях, приоритет предоставляется бумажным носителям.
Отмечу, что в современных условиях непременными условиями любого порядка ведения реестра является достоверность содержащихся в нем сведений наряду с возможностью оперативно реагировать на необходимость изменения параметров имеющихся записей. Поэтому внедрение в деловой оборот надлежащим образом защищенной электронной цифровой подписи позволит поставить знак равенства между документом на бумажном носителе и его электронном воплощении.
Образец
государственного реестра уставов муниципальных образований
----T-----------------T--------------------T-----------------------------¬
¦ N ¦ Номер ¦ Реквизиты устава, ¦ Реквизиты приказа ¦
¦п/п¦ государственной ¦ муниципального ¦ структурного подразделения ¦
¦ ¦ регистрации ¦ правового акта ¦ территориального органа и ¦
¦ ¦ ¦ о внесении ¦ свидетельства ¦
¦ ¦ ¦ изменений в устав ¦ государственной ¦
¦ ¦ ¦ ¦ регистрации ¦
+---+-----------------+--------------------+-----------------------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+-----------------+--------------------+-----------------------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+-----------------+--------------------+-----------------------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L---+-----------------+--------------------+------------------------------
-------------------T---------------T----------------T--------------------¬
¦ Сведения об ¦ Дата внесения ¦ Дата и подпись ¦ Подпись и дата ¦
¦ источнике и дате ¦ сведений ¦ главы ¦ уполномоченного ¦
¦ официального ¦ ¦ муниципального ¦ лица, ¦
¦ опубликования ¦ ¦ образования ¦ ответственного ¦
¦ (обнародовании) ¦ ¦ ¦ за ведение ¦
¦ ¦ ¦ ¦ государственного ¦
¦ ¦ ¦ ¦ реестра ¦
+------------------+---------------+----------------+--------------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------+---------------+----------------+--------------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------+---------------+----------------+--------------------+
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L------------------+---------------+----------------+---------------------
Книга государственного реестра представляет собой сводную номенклатуру главного управления или его структурного подразделения.
До внесения записей книга прошивается, на оборотной стороне последнего листа книги проставляются печать и подпись руководителя главного управления или его структурного подразделения, а также указывается количество пронумерованных и прошитых листов.
При завершении книги в делопроизводстве на оборотной стороне последнего листа дополнительно указываются последний порядковый номер записи в государственном реестре и дата его закрытия. Данные записи также удостоверяются подписью руководителя главного управления или его структурного подразделения.
Записи в государственном реестре уставов муниципальных образований нумеруются порядковыми номерами, начиная с единицы.
Датой завершения книги в делопроизводстве является дата внесения в нее последней записи. Завершенные в делопроизводстве книги хранятся в установленном порядке в главном управлении или структурном подразделении.
Записи в государственном реестре уставов муниципальных образований нумеруются порядковыми номерами, начиная с единицы.
В порядке обращений в книгу государственного реестра уставов муниципальных образований должны вноситься сведения:
реквизиты приказа структурного подразделения территориального органа и свидетельства о государственной регистрации;
номер государственной регистрации;
реквизиты устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования);
дата внесения сведений;
дата и подпись главы муниципального образования;
дата и подпись уполномоченного лица, ответственного за ведение государственного реестра.
Внесение в государственный реестр уставов муниципальных образований на бумажном носителе исправлений осуществляется путем зачеркивания ошибочно внесенных записей, так чтобы текст сохранился. В конце исправления делается сноска <*>, которая раскрывается внизу страницы, на которой внесены ошибочные сведения, при этом после слов "исправленному верить" указываются фамилия, инициалы и подпись государственного гражданского служащего, внесшего исправление, и дата его внесения.
Кроме книги государственного реестра в качестве составной части государственного реестра территориальный орган Минюста России должен сформировать регистрационное дело муниципального образования, устав или муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав были зарегистрированы. В регистрационное дело муниципального образования в порядке поступления включаются все документы, представленные при государственной регистрации устава муниципального образования и внесении изменений в государственный реестр, решение регистрирующего органа о государственной регистрации и сведения, включенные в соответствующие записи государственного реестра.
3. Требования к оформлению уставов муниципальных образований, представленных на государственную регистрацию, установлены ч. 3 ст. 3 комментируемого Закона и схожи с общими правилами ведения делопроизводства, в чем усматривается единообразие документооборота. Страницы правового документа муниципального образования нумеруются, прошиваются, скрепляются печатью представительного органа муниципального образования или печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан.
4. В период действия устава муниципального образования возможны различные изменения существующей ситуации. Эти изменения могут затрагивать сущностные характеристики муниципального образования: наименование, адрес месторасположения органов местного самоуправления, состав поселений, полномочия органов местного самоуправления и др.
Следует отметить, что согласно абз. 2 ч. 8 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
В целях идентичности и единообразия ведения государственного реестра законодатель определяет аналогичный порядок регистрации, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований, для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования. Исключение составляет перечень документов, направляемых в регистрирующий орган, а именно:
новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;
решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта;
протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;
сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта изменений в устав;
сведения о результатах публичных слушаний по проекту изменений в устав муниципального образования.
При государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, принятых до вступления в силу настоящего Федерального закона, сведения об официальном опубликовании в государственный реестр не включаются.