Статья 5. Предоставление сведений об официальном опубликовании (обнародовании) устава муниципального образования. Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 5
Отметим, что в любом демократическом государстве одной из важных гарантий прав является гарантированное Конституцией РФ требование о необходимости публикации нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих права и законные интересы граждан и других субъектов права. Ведь знание законов не может быть чьей-то привилегией.
Применение любых, не опубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, конституционно запрещено, что является важной гарантией прав человека, особенно учитывая распространенную в прошлом практику издания секретных нормативных правовых актов, ущемляющих права и свободы личности.
Согласно ст. 4 Закона СССР "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами", указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, "не имеющие общего значения, могут быть не опубликованы и направляются соответствующим государственным органам и общественным организациям для доведения до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие". В соответствии с п. 1 Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. N 293 "О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР" публикуются постановления Правительства СССР, "имеющие общее значение или носящие нормативный характер". Пункт 5 Постановления предусматривает, что постановления Правительства СССР, не опубликованные в Собрании постановлений Правительства СССР или газетах, могут быть опубликованы в печати "по представлению соответствующих организаций только с разрешения Управляющего Делами Совета Министров СССР". Пункт 2 Постановления допускает вступление постановлений Правительства СССР в силу с момента их принятия, независимо от того, публиковались они или нет. Наконец, положения о министерствах и ведомствах, а также утвержденные Правительством СССР перечень сведений, составляющих государственную тайну, положение о порядке установления степени секретности категорий сведений и определения степени секретности сведений, содержащихся в работах, документах и изделиях, и инструкция по обеспечению режима секретности в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях СССР предоставляют право определять степень секретности тех или иных сведений, в том числе входящих составной частью в закрытые нормативные акты, руководителю министерства, ведомства, предприятия, организации.
Таким образом, предоставление должностным лицам государственных органов СССР права определять, имеют ли правовые акты "общее значение" или не имеют, а также засекречивать информацию и в зависимости от своего решения публиковать или не публиковать нормативные акты носит субъективный характер, что открывало возможность для произвольного, неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко обременительных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот отдельным категориям граждан.
Действовавшие в СССР правила, допускающие применение неопубликованных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, не соответствуют признанным международным сообществом стандартам в области защиты прав человека и гражданина. В советский период было множество таких актов с грифами "секретно", "не подлежит опубликованию", "не для печати", "для служебного пользования" и т.п., в том числе: указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР по вопросам гражданства, подсудности уголовных дел, амнистии, административной ответственности, трудовых отношений и социального обеспечения, выселения граждан из жилых помещений; постановления и распоряжения Совета Министров СССР по вопросам пенсионного обеспечения, оплаты труда, предоставления жилых помещений, использования труда осужденных и их перевоспитания, условий и оплаты труда советских граждан, работающих за границей. Министерства и ведомства СССР также издавали большое число закрытых нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан СССР или порядка их осуществления. Распространена практика присвоения грифов "секретно", "не для печати" и т.д. отдельным положениям (статьям, пунктам) нормативного акта, которые при публикации его текста не приводятся.
В результате этого граждане СССР были лишены возможности в полной мере использовать свои конституционные и иные права и свободы, в отношении которых были изданы закрытые акты. В то же время отсутствие такого рода информации приводило к тому, что гражданин нередко не мог судить, правомерно ли действует по отношению к нему должностное лицо, руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняло борьбу с произволом и препятствовало реализации конституционного права на обжалование неправомерных действий государственных органов и должностных лиц.
На современном этапе развития российской государственности ст. 15 Конституции РФ закрепляется обязанность органов государства официально публиковать принятые законы, т.е. доводить их до всеобщего сведения. Порядок публикации законов урегулирован Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в редакции от 22 октября 1999 г.). От даты опубликования акта зависит дата вступления его в силу. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом России и вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении 10 дней после их опубликования, если самим законом или актами палат не установлен иной порядок вступления в силу.
В настоящее время официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ). Президент Российской Федерации направляет федеральные конституционные законы, федеральные законы для их официального опубликования. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
"Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в "Парламентской газете" подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании.
Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов, является "Собрание законодательства Российской Федерации".
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
Определением N 83-Г03-18 Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2003 г. (по гражданским делам), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ от 7 апреля 2004 г.) было установлено, что решением областного суда от 23 октября 2002 г. Закон области "Об упразднении муниципального образования "город Стародуб" Брянской области" признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не влекущим правовых последствий со дня вступления решения в законную силу. Указанное решение суда было оставлено без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 10 января 2003 г. Таким образом, решение суда вступило в законную силу 10 января 2003 г.
Закон области "О признании утратившим силу Закона области "Об упразднении муниципального образования "город Стародуб" Брянской области" принят областной Думой 30 января 2003 г. и подписан главой администрации (губернатором) Брянской области 10 февраля 2003 г.
В этом Законе указано, что Закон области от 3 июля 2002 г. "Об упразднении муниципального образования "город Стародуб" Брянской области" признается утратившим силу (ст. 1), а в ст. 2 определено, что настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Оспариваемый Закон области был опубликован в средствах массовой информации 27 февраля 2003 г., следовательно, он вступил в силу только с 27 февраля 2003 г. и с этого числа признается утратившим силу Закон области "Об упразднении муниципального образования "город Стародуб" Брянской области".
Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что оспариваемым Законом области действие Закона области "Об упразднении муниципального образования "город Стародуб" Брянской области" фактически было продлено до 27 февраля 2003 г., несмотря на то, что ранее принятым решением суда этот Закон признан недействующим и не влекущим правовых последствий со дня вступления решения в законную силу, т.е. с 10 января 2003 г.
Вывод суда о том, что обжалуемый Закон противоречит федеральному законодательству, поскольку в соответствии с требованиями п. 2 ст. 13 Гражданско-процессуального кодекса РФ вступившие в законную силу судебные постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации, является правильным.
Учитывая, что оспариваемый прокурором Закон Брянской области был принят во исполнение судебных постановлений, в которых уже определен срок прекращения действия нормативного правового акта, признанного противоречащим федеральному закону, любые действия, способствующие продлению срока действия такого нормативного акта, следует признавать незаконными.
Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2003 г. (по гражданским делам), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ от 7 апреля 2004 г., указал еще на одно важное условие опубликования (обнародования) нормативно-правовых актов на территории Российской Федерации, как многонационального государства.
Согласно ст. 68 Конституции РФ и ст. 3 Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
Как следует из ст. 13 названного Закона, законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации могут официально публиковаться на государственных языках республик.
По смыслу данной нормы под официальным опубликованием понимается опубликование закона на государственном языке Российской Федерации, т.е. на русском языке.
В соответствии со ст. 6 Закона Республики Тыва "О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Тыва, законов Республики Тыва, иных нормативных правовых актов Республики Тыва" конституционные законы Республики Тыва, законы Республики Тыва, иные нормативные правовые акты Республики Тыва вступают в силу одновременно на всей территории Республики Тыва после их официального опубликования, если федеральными законами, законами Республики Тыва или иными нормативными правовыми актами Республики Тыва не установлен другой порядок вступления их в силу.
Поскольку оспариваемые в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ в Определении N 92-Г03-8 приложения к Постановлению Правительства Республики Тыва не были опубликованы на русском языке, суд обоснованно указал в решении, что их нельзя считать официально опубликованными, а потому они являются недействующими и не подлежащими применению.
Требование публикации для всеобщего сведения распространяется также на подзаконные акты. Так, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат не позднее 10 дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ официальному опубликованию в "Российской газете".
Однако имеются из этого правила свои исключения. В соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" N 763 от 23 мая 1996 года, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Пункт 6 этого Указа устанавливает, что акты Правительства РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера вступают в силу со дня их подписания.
Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия.
Приведенные положения Закона "О Правительстве РФ" и Указа Президента РФ свидетельствуют о том, что акты Правительства, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не подлежат официальному опубликованию в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства.
На этом основании решением Верховного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N ВКПИ 03-91 Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации было отказано в удовлетворении заявления Н. и его представителя К. о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 315-22 "О внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации" с момента его издания, как не вступившего в законную силу, в связи с тем, что Постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 315-22 "О внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации" содержит сведения, составляющие государственную тайну, и имеет гриф "Секретно".
Процесс все большей открытости российского общества не мог не затронуть и сферу обнародования нормативных актов муниципальных образований. Статья 5 комментируемого Федерального закона определяет порядок предоставления сведений об официальном опубликовании (обнародовании) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
Следует отметить, что согласно ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
В соответствии с ч. 8 ст. 44 этого же Закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Для того чтобы устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования были зарегистрированы, указанные местные правовые акты должны быть опубликованы в средствах массовой информации, а именно в периодическом печатном издании, указанном как официальный печатный орган муниципального образования.
Так, согласно ч. 2 ст. 19 Закона города Москвы от 14 декабря 1994 г. "О законодательных актах города Москвы" официальным опубликованием законодательного акта города Москвы является его опубликование в "Ведомостях Московской Думы", "Вестнике мэрии Москвы", газете "Тверская, 13", а по решению Московской городской Думы также в иных изданиях.
В соответствии с п. 6 Указа Президента Республики Татарстан от 8 мая 2002 г. "О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан" официальное опубликование нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти осуществляется в газетах "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан" в течение десяти дней после дня их регистрации.
Согласно п. 2 Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 сентября 2002 г. N 524 "О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан" официальным опубликованием постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан считается публикация их текстов в газетах "Республика Татарстан", "Ватаным Татарстан", а также "Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти".
В силу ч. 3 п. 9 этого же Указа Кабинету Министров Республики Татарстан предписано в месячный срок привести свои ранее изданные правовые акты в соответствие с настоящим Указом.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Определением Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. N 11-Г02-30, рассмотрев в судебном заседании от 3 декабря 2002 г. дело по заявлению Халикова З.Ф. о признании недействительными отдельных положений Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 марта 2002 г. N 148 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" с изменениями от 31 августа 2002 г. по кассационной жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан А.В. на решение Верховного суда Республики Татарстан от 16 октября 2002 года, отказала в удовлетворении кассационной жалобы, на том основании, что в указанных официальных средствах массовой информации Республики Татарстан Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 марта 2002 года N 148 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" опубликовано не было, и поэтому вышеуказанное Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан, как принятое с нарушением установленного порядка, должно быть признано недействующим и не подлежащим применению со дня издания.
Опубликование оспариваемого Постановления в официальном издании Кабинета Министров Республики Татарстан в октябре 2002 г. после вынесения решения судом первой инстанции не может являться основанием для отмены этого решения, поскольку после официального опубликования данное Постановление в установленном порядке вступает в законную силу.
Учитывая требования закона и установленные судом обстоятельства, суд правильно разрешил возникший спор, а доводы, изложенные в кассационной жалобе, являются необоснованными.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что нормативные акты муниципальных образований, в том числе и устав, так же, как и федеральные законодательные акты и акты субъектов РФ, подлежат официальному опубликованию и порядок их публикации аналогичен.
Таким образом, ст. 5 комментируемого Федерального закона на главу муниципального образования возлагается обязанность в течение десяти дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования направить в соответствующий орган Министерства юстиции РФ следующие сведения:
сведения об источнике официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;
сведения о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
Указанные сведения наряду с другими сведениями, указанными в ч. 3 ст. 2 комментируемого Закона, будут включены в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.