Статья 3. Принципы экологической экспертизы. Экологическая экспертиза основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Комментарий к статье 3
Комментируемая статья закрепляет перечень принципов экологической экспертизы, который носит не только декларативный характер, но и имеет важное практическое значение. По сути, принципы проведения экологической экспертизы являются общими требованиями законодательства в данной области и могут применяться как в ходе проведения экологической экспертизы, так и судом при судебном обжаловании заключения экологической экспертизы.
Суд или арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы в случае установления факта нарушения принципов экологической экспертизы может принять решение о признании оспариваемого заключения недействительным, поскольку оно противоречит законодательству.
Так, например, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа принял Постановление кассационной инстанции от 11 апреля 2001 г. по делу N Ф03-А51/01-2/504 <*>, в котором указал следующее.
--------------------------------
<*> Здесь и далее судебная практика приводится по Справочно-правовой системе :Судебная практика.
Данный арбитражный суд рассмотрел кассационные жалобы прокуратуры Приморского края, Администрации Пожарского района на решение и Постановление от 6 декабря 2000 г., 31 января 2001 г. по делу N А51-9374/2000-21-134 Арбитражного суда Приморского края по иску заместителя прокурора Приморского края в защиту государственных и общественных интересов к Комитету природных ресурсов по Приморскому краю о признании недействительным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Третьими лицами являлись: ОАО "Приморские лесопромышленники", Администрация Пожарского района.
Заместитель прокурора Приморского края (далее - Прокуратура) в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный суд Приморского края с иском о признании недействительным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы предпроектных материалов по строительству лесохозяйственной дороги через заказник "Верхнебикинский" (далее - заказник), утвержденного Приказом N 1283 от 16 мая 2000 г. Государственного комитета по охране окружающей среды Приморского края.
Определением суда от 22 ноября 2000 г. в порядке ст. 40 Арбитражного процессуального кодекса РФ произведена замена первоначального ответчика - Государственного комитета по охране окружающей среды Приморского края на правопреемника - Комитет природных ресурсов по Приморскому краю (далее - Комитет). В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены: на стороне прокуратуры - Администрация Пожарского района Приморского края (далее - Администрация), на стороне Комитета - открытое акционерное общество "Приморские лесопромышленники" (далее - Общество).
Решением от 6 декабря 2000 г., оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 31 января 2001 г., в удовлетворении исковых требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что экспертной комиссией определена допустимость строительства лесохозяйственной дороги через заказник "Верхнебикинский" в соответствии с положениями экологического законодательства и не установлено несоответствия предпроектных материалов экологическим требованиям. При проведении экологической экспертизы соблюдена ее процедура, в связи с чем оснований для признания заключения недействительным не усматривается.
В кассационных жалобах Прокуратура и Администрация просят решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить как принятые с нарушением материального права и принять новое решение по делу. По мнению Прокуратуры, намечаемая хозяйственная деятельность - строительство дороги - не соответствует экологическим требованиям, установленным Законами "Об охране окружающей природной среды", "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях", и, безусловно, окажет неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду - государственный природный ландшафтный заказник краевого значения "Верхнебикинский". Вместе с тем Администрация в обоснование своей жалобы приводит доводы о том, что заключение не соответствует принципам установления территорий традиционного природопользования и защиты мест проживания, хозяйственной деятельности малочисленных народов Приморья, которые закреплены как федеральным, так и региональным законодательством. Изложенные в жалобах доводы и требования полностью подтверждены в ходе судебного заседания.
В отзыве на кассационные жалобы Комитет выражает несогласие с их доводами, считает заключение экологической экспертизы обоснованным, а принятые судебные акты законными. Общество отзыв на кассационные жалобы не представило, но в заседании суда кассационной инстанции его представитель отклоняет требования заявителей, считая оспариваемые решение, постановление судебных инстанций обоснованными и правомерными.
Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационных жалобах и в отзыве на них, выслушав представителей сторон, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене с передачей дела на новое рассмотрение в первую инстанцию арбитражного суда по следующим основаниям.
Материалами дела установлено, что Обществу выделен под рубку главного пользования участок лесного фонда в Светлинском лесхозе Тернейского района. Приморским филиалом проектно-изыскательского института "Росгипролес" по заказу Общества проработано три варианта трассы прохождения лесохозяйственной дороги к отведенному участку лесосечного фонда. По результатам проведенных работ выбран третий вариант трассы с частичным прохождением по территории Верхне-Перевальнинского лесхоза Пожарского района, относящейся к заказнику, с дополнительно установленным особым режимом лесопользования, в целях защиты мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Приморья.
Статьями 36, 37 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (с изменениями и дополнениями) было предусмотрено обязательное проведение государственной экологической экспертизы по всем предплановым и предпроектным материалам, предшествующим принятию хозяйственных решений, осуществление которых может оказать вредное воздействие на окружающую среду.
В соответствии с Приказом Комитета от 30 марта 2000 г. N 840 по заявлению Общества назначена экспертная комиссия по проведению государственной экологической экспертизы предпроектных материалов по строительству хозяйственной дороги на землях Пожарского и Тернейского районов через заказник.
Рассмотрев предпроектные материалы, экспертная комиссия пришла к следующим выводам: прокладка лесохозяйственной дороги через заказник согласовывается в виде исключения; представленные материалы по объему и содержанию в основном соответствуют требованиям законодательных актов РФ и нормативным документам; в материалах обоснована допустимость реализации намечаемой деятельности и рекомендованы соответствующие природоохранные мероприятия; предпроектные материалы могут служить основой для проектирования лесовозной дороги на территории заказника в Пожарском районе на площади 77,0 га в лесах третьей группы Верхне-Перевальнинского лесхоза и площади 20,2 га в Тернейском районе в лесах третьей группы Светлинского лесхоза. Данное заключение утверждено Приказом Комитета от 16 мая 2000 г. N 1283.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, арбитражный суд обеих инстанций сделал вывод о том, что оснований для признания недействительным заключения не усматривается, т.к. выводы экспертной комиссии не нарушили требования экологического законодательства, при проведении экспертизы соблюдена ее процедура. Между тем такой вывод суда сделан без учета фактических обстоятельств дела и не соответствует нормам закона, регулирующим порядок назначения и проведения экспертизы.
Как следует из материалов дела, в заключении указано, что прокладка лесохозяйственной дороги через заказник согласовывается в виде исключения, а представленные материалы по объему и содержанию в основном соответствуют требованиям законодательных актов РФ и нормативным документам.
Вместе с тем данный вывод экспертной комиссии противоречит требованиям ст. 35 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", согласно которым государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности. В соответствии с п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" заключение может быть положительным или отрицательным. При этом из смысла данной нормы Закона усматривается, что согласование предпроектной документации должно осуществляться без выполнения каких-либо условий, а положительное заключение не может быть дано, если при проведении экологической экспертизы предпроектные материалы вызывают замечания и предложения.
При рассмотрении спора ни одна из двух судебных инстанций не дала надлежащей правовой оценки указанным обстоятельствам и основаниям, которые были заложены в заключении. Кроме того, к заключению прилагается особое мнение эксперта Л.Р. Лысовой, в котором сделан вывод о недопустимости реализации представленных материалов ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности, но из судебных актов усматривается, что этот документ и содержащиеся в нем выводы были предметом рассмотрения и оценки суда.
Как следует из п. 4 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698, обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или в виде приложений) данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.
В материалах дела имеется раздел "Оценка воздействия на окружающую среду возможного строительства лесохозяйственной автодороги по варианту N 3" (в неполном составе), однако в заключении отсутствуют сведения, что этот документ был использован в ходе проведения государственной экологической экспертизы. Вместе с тем выяснение данного вопроса имеет существенное значение для правильной оценки оспариваемого заключения.
Земельный кодекс РСФСР утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Нуждаются в проверке, исследовании и оценке доводы ответчика относительно его ссылки на ст. ст. 24, 25 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. при обосновании согласования материалов в порядке исключения, которые содержатся в выводах экспертной комиссии, поскольку ч. 2 ст. 24 названного Кодекса не допускает изъятие земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий.
Таким образом, арбитражный суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что при принятии судебных актов по настоящему делу не были выяснены все обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, поэтому решение и постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в первую инстанцию арбитражного суда.
При новом рассмотрении дела суду была поставлена задача более полно выяснить указанные выше обстоятельства, исследовать и оценить их с учетом норм материального права и, исходя из этого, решить вопрос о правомерности требований Прокуратуры о признании недействительным экспертного заключения государственной экологической экспертизы.
Кроме того, при новом рассмотрении суду следовало принять во внимание требования п. п. 3, 4 Регламента проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Приказом Комитета экологии России от 17 июня 1997 г. N 280, касающиеся вопросов числа членов экспертной комиссии, порядка включения и замены экспертов, их присутствия на заседаниях экспертной комиссии, включения в протоколы иных лиц, подписания протоколов и самого экспертного заключения лицами, не указанными в Приказе Комитета от 30 марта 2000 г. N 840.
Рассмотрим принципы экологической экспертизы более подробно.
Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности является основополагающим для института экологической экспертизы. Он заключается в том, что любая деятельность независимо от своего характера признается потенциально экологически опасной и должна подлежать экологической экспертизе. Данный принцип экологической экспертизы реализуется в том, что в ст. ст. 11, 12 комментируемого Закона перечни объектов экологической экспертизы федерального и регионального уровня являются открытыми, т.е. экологической экспертизе могут подлежать и иные виды документации, не указанные в Законе об экологической экспертизе. Данный принцип направлен на то, чтобы предотвратить уклонение, уход от проведения прежде всего государственной экологической экспертизы. Однако на практике возникает следующая проблема: поскольку любая документация намечаемой деятельности должна проходить экологическую экспертизу, это обуславливает значительный объем обращений для проведения государственной экологической экспертизы. Однако федеральный орган исполнительной власти и его территориальные подразделения, уполномоченные на проведение государственной экологической экспертизы, не обладают достаточным числом экспертов, чтобы надлежащим образом проводить экологическую экспертизу абсолютно всех намечаемых видов деятельности, с соблюдением всех предъявляемых требований к проведению государственной экологической экспертизы. Поэтому различными субъектами законодательной инициативы предлагается внести изменения в Закон об экологической экспертизе, касающиеся уточнения объектов государственной экологической экспертизы, а также передачи полномочий по проведению государственной экологической экспертизы регионального уровня субъектам Российской Федерации.
Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы реализуется в соответствующих императивных требованиях Закона об экологической экспертизе и ФЗ об охране окружающей среды. Например, объект, построенный без проведения обязательной государственной экологической экспертизы, не должен быть введен в эксплуатацию, а финансирование его строительства, строительство и функционирование будут являться экологическим правонарушением и повлекут привлечение виновных лиц к различным видам юридической ответственности. Данный принцип вытекает из принципа о потенциальной экологической опасности любой планируемой хозяйственной деятельности.
При этом на практике возникает вопрос: как быть со зданиями, строениями, сооружениями, которые построены без положительного заключения государственной экологической экспертизы? Можно ли в таком случае провести государственную экологическую экспертизу? Представляется, что в таком случае проводить государственную экологическую экспертизу нельзя, поскольку это повлечет за собой формирование соответствующей правоприменительной практики, при которой объекты хозяйственной и иной деятельности будут строиться, а потом по факту будет проводиться государственная экологическая экспертиза. Нарушителям экологического законодательства грозит только привлечение к административной ответственности и штраф. Тем самым будет нарушен установленный законом принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.
Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий заключается в необходимости проведения всесторонней оценки хозяйственной и иной деятельности. С этой целью к проведению экологической экспертизы привлекаются специалисты самых различных специальностей: физики, химики, биологи, технологи, инженеры, экономисты, юристы и т.д. Основным требованием к таким специалистам является наличие у них достаточного уровня знаний и опыта для подготовки обоснованного индивидуального заключения по своему направлению исследования.
Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы заключается в необходимости соблюдения всех обязательных нормативных и технических требований, обеспечивающих экологическую безопасность в различных отраслях хозяйства. До недавнего времени термин "требования экологической безопасности" являлся в значительной мере расплывчатым и неформализованным.
Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <*>. Согласно ему все обязательные требования, в том числе требования экологической безопасности, должны быть включены в технические регламенты, которые с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
Технический регламент также должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Оценка соответствия обязательным требованиям технических регламентов проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме.
Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
Не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.
Федеральный закон "О техническом регулировании" предусмотрел два вида технических регламентов: общие технические регламенты и специальные технические регламенты.
Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Соответственно, требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Федеральный закон "О техническом регулировании" предусматривает принятие общего технического регламента, в том числе по вопросу экологической безопасности.
Федеральный закон "О техническом регулировании" установил порядок разработки, обсуждения и принятия технических регламентов. Важным моментом является форма нормативного закрепления требований технических регламентов. Этот Закон устанавливает, что технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов. Однако в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Кроме того, технический регламент может быть принят международным договором (в том числе договором с государствами - участниками СНГ), подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. До вступления в силу соответствующего федерального закона о техническом регламенте Правительство РФ вправе издать постановление о соответствующем техническом регламенте. Со дня вступления в силу Федерального закона о техническом регламенте соответствующий технический регламент, изданный указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства РФ, утрачивает силу.
Со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу этого Закона. Поскольку данный Федеральный закон вступил в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования (в СЗ РФ он был опубликован 30 декабря 2002 г.) - с 1 июля 2003 г., и технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010 г.
Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.
Таким образом, принятие технических регламентов в значительной мере повысит эффективность экологической оценки, сделает ее более объективной и формализованной. Вместе с тем можно предположить, что экологическая экспертиза не будет основываться исключительно на требованиях экологической безопасности, содержащихся в технических регламентах, поскольку помимо обязательных нормативных технических требований существуют и законодательные ограничения хозяйственной и иной деятельности, например, на особо охраняемых природных территориях, в пределах водоохранных и санитарно-защитных зон, которые также учитываются при проведении экологической экспертизы.
Кроме того, следует отметить в качестве положительного факта, направленного на формализацию процедуры экологической экспертизы, что Закон об охране окружающей среды установил легальное определение экологических требований (природоохранных требований), определив их содержание. В состав экологических требований включаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, заключается в законодательном требовании обеспечения необходимого объема информации надлежащего качества, которая позволила бы экспертам экологической экспертизы дать обоснованное и полное заключение по вопросам, находящимся в их компетенции. Обязанность обеспечения достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу, лежит на заказчике документации. Согласно п. 4 ст. 16 Закона об экологической экспертизе в случае необходимости получения дополнительных сведений эксперт государственной экологической экспертизы вправе заявлять о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы. Юридическая ответственность за непредставление необходимых сведений в действующем законодательстве не предусмотрена, однако юридическим последствием невыполнения своих обязанностей заказчиком документации может стать отрицательное заключение государственной экологической экспертизы.
Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает создание законодательством гарантий объективности экспертов и их заключений, обеспечение независимого от заказчика документации, органов государственной власти и местного самоуправления, иных лиц процесса экологической экспертизы. Данный принцип отнюдь не означает абсолютную независимость экспертов экологической экспертизы, поскольку в своей деятельности эксперты обязаны руководствоваться международным и российским законодательством, установленными нормами и нормативами и дать полное и достоверное заключение об объекте экологической экспертизы в рамках своего предмета исследования.
Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы определяет требования со стороны государства к результату экспертного исследования: заключению экологической экспертизы. Данные требования, несомненно, порождают юридические последствия. Так, если судом при рассмотрении иска об оспаривании заключения экологической экспертизы будет установлено несоответствие заключения экологической экспертизы предъявляемым законодательством требованиям, оно должно быть признано недействительным полностью или в определенной части.
Помимо судебных инстанций факт соответствия заключения экологической экспертизы требованиям законодательства устанавливается уполномоченным государственным органом при утверждении заключения государственной экологической экспертизы. Если будет установлено несоответствие, заключение государственной экологической экспертизы утверждаться не должно. Вместе с тем подобное решение должно быть обоснованным, чтобы исключить возможность давления на экспертов и влияние должностных лиц на результат государственной экологической экспертизы.
Для обеспечения научной обоснованности при подготовке заключений экологической экспертизы для участия в экологической экспертизе привлекаются научные сотрудники научно-исследовательских институтов различных профилей, высших учебных заведений, обладающие необходимой компетенцией.
Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения необходим для создания механизма общественного контроля при принятии экологически значимых решений. Данный принцип реализуется и в создании организационных условий и правовых гарантий для участия общественности в процессе экологической оценки. Данные гарантии созданы как непосредственно Конституцией РФ и комментируемым Законом, так и иными федеральными законами (Законом об охране окружающей среды, ФЗ об информации, информатизации и защите информации) и подзаконными нормативными правовыми актами (Положением об оценке воздействия на окружающую среду).
Закон об экологической экспертизе использует термин "учет общественного мнения", что подразумевает доведение мнения граждан и общественных организаций (объединений) до экспертной комиссии и уполномоченного государственного органа исполнительной власти, утверждающего заключение государственной или общественной экологической экспертизы. При этом экспертная комиссия и орган государственной власти хотя и не обязаны следовать данному мнению, но должны обосновать принятие иного решения вопреки общественному мнению.
Несмотря на то что это право и не предусмотрено в комментируемом Законе, исходя из положений ч. 2 ст. 46 Конституции РФ о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, граждане и общественные организации (объединения) вправе обжаловать заключение экологической экспертизы, прежде всего государственной, которое, по их мнению, нарушает их права и охраняемые законом интересы.
Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы заключается в том, что лица, нарушающие законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе, должны нести установленную законом юридическую ответственность за свою противоправную деятельность. При этом ответственность могут нести все лица, участвующие в проведении экологической экспертизы: эксперты государственной экологической экспертизы, заказчик документации, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие проведению экологической экспертизы.
Меры юридической ответственности необходимы для предотвращения нарушения законодательства в ходе проведения экологической экспертизы, а также для исключения случаев неправомерного использования своих прав всеми участниками процесса экологической экспертизы. Подробнее по данному вопросу см. комментарий к гл. 7 Закона об экологической экспертизе.
Вместе с тем следует учитывать, что даже при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной в соответствии со всеми установленными требованиями, хозяйственная деятельность, реализованная согласно такому положительному заключению, может оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Согласно п. 2 ст. 77 Закона об охране окружающей среды вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
В качестве иллюстрации данной нормы приведем Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 сентября 2004 г. по делу N А05-14151/03-16.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного учреждения "Севрыбвод" на Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Архангельской области от 7 июня 2004 г. по делу N А05-14151/03-16, установил, что Федеральное государственное учреждение "Севрыбвод" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском о взыскании с открытого акционерного общества "Соломбальский целлюлозно-бумажный комбинат" (далее - Комбинат) 160125 руб. 50 коп. ущерба, нанесенного окружающей среде в результате возведения и эксплуатации понтонной переправы через рыбохозяйственный водоем в Архангельске.
В качестве третьих лиц к участию в деле привлечены Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по Архангельской области (далее - Главное управление) и федеральное государственное унитарное предприятие "Северное отделение - ПИНРО" (далее - Предприятие).
Решением суда от 19 марта 2004 г. исковые требования удовлетворены в полном объеме. Судом применены п. 1 ст. 1064, п. 1 ст. 1079 ГК РФ, ст. 77 Закона об охране окружающей среды, ст. ст. 22 и 56 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире).
Постановлением апелляционной инстанции от 7 июня 2004 г. решение суда отменено и в удовлетворении исковых требований отказано. При этом апелляционная инстанция указала, что понтонная переправа является стационарным сооружением и не относится к источникам повышенной опасности. По мнению апелляционной инстанции, не доказано, что эксплуатация понтонной переправы неблагоприятно воздействовала на окружающую среду, а также не определена степень такого воздействия. Апелляционной инстанцией не принят в качестве доказательства отчет, представленный истцом в подтверждение размера ущерба.
В кассационной жалобе Учреждение просит постановление апелляционной инстанции отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции. При этом истец ссылается на следующее. Судом апелляционной инстанции не принят во внимание тот факт, что Учреждение заключением от 24 июня 2003 г. N 02-29/1496 согласовало строительство и эксплуатацию понтонной переправы с условием проведения расчета ущерба, который будет наноситься гидробионтам водоема (кормовая база и рыбы) в результате отхода рыб из зоны шумового и вибрационного воздействия.
Расчет ущерба выполнен по заказу Комбината научно-исследовательским предприятием "Ихтиология" (далее - Научно-исследовательское предприятие) по Временной методике оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах, утвержденной Госкомприродой СССР, Минрыбхозом СССР и согласованной Минфином СССР в декабре 1989 г., подлежащей применению в соответствии с указанием Госкомрыболовства Российской Федерации от 5 января 2003 г. N 12-04-03/3.
В соответствии со ст. 3 Закона об охране окружающей среды хозяйственная и иная деятельность юридических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, возмещения вреда окружающей среде. Согласно п. 4 ст. 15 названного Закона юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды.
В силу ст. 34 этого же Закона размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация строений, сооружений, иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды.
Согласно ст. 22 Закона о животном мире при размещении, проектировании и строительстве объектов, осуществлении хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции. Обязанность предприятия, учреждения и организации согласовывать с органами рыбоохраны размещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов на рыбохозяйственных водоемах, а также осуществлять мероприятия по сохранению рыбных запасов предусмотрена п. 13 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045.
Как следует из материалов дела, актом государственной приемочной комиссии от 24 июля 2003 г. принят в эксплуатацию объект "Подходы и понтонная переправа через реку Кузнечиха с выходом автотранспорта от пересечения ул. Мусинского - Кировская на Талажское шоссе в районе карьера "Казанец". Заказчиком строительства является Комбинат. Согласовывая проект строительства объекта, Учреждение исходило из необходимости возмещения ущерба окружающей среде - гидробионтам водоема (кормовая база и рыбы) в результате отхода рыб из зоны шумового и вибрационного воздействия. Однако в дальнейшем Комбинат от возмещения ущерба уклонился, что и явилось основанием для обращения в арбитражный суд.
Заявленные требования основаны на ст. ст. 77 и 78 Закона об охране окружающей среды. Так, в соответствии с п. 2 ст. 77 Закона вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, а в силу п. 3 названной статьи вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Вред окружающей среде в связи с неблагоприятным воздействием понтонной переправы через реку Кузнечиха подтвержден отчетом Научно-исследовательского предприятия, составленным на основании подлежащей применению методики. Правильность расчета ущерба окружающей среде подтверждена также Предприятием.
При таком положении вывод апелляционной инстанции о том, что ущерб носит предположительный характер, представляется неверным. Отказывая в иске, апелляционная инстанция также сослалась на отсутствие противоправности и вины в поведении ответчика, поскольку по проекту строительства понтонной переправы было получено положительное заключение государственной экологической экспертизы, признавшей степень воздействия на окружающую среду допустимой, переправа принята в эксплуатацию. Кассационная инстанция не может согласиться с такими выводами.
В данном случае Учреждение взыскивает ущерб, причиненный окружающей среде разрешенной деятельностью в связи с неблагоприятным воздействием этой деятельности. Статьей 3 Закона об охране окружающей среды предусмотрена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности.
По смыслу ст. 77 этого же Закона, предусматривающей обязанность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде, вина и противоправность не подлежат доказыванию, а согласно п. 2 названной статьи вред возмещается и в том случае, если на проект хозяйственной деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы. Кроме того, противоправность заключается в том, что деятельность хотя и разрешена, но отрицательно воздействует на окружающую среду, а поскольку эту деятельность осуществляет ответчик, то и вина его имеется. При таком положении арбитражный суд кассационной инстанции пришел к выводу, что постановление апелляционной инстанции подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права.