Статья 12. Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат:
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу;
(в ред. Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ)
материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов Российской Федерации, в том числе:
1) проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
2) проекты схем развития отраслей народного хозяйства субъектов Российской Федерации, в том числе промышленности;
3) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил субъектов Российской Федерации;
4) проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;
5) проекты инвестиционных программ субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения;
документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
все виды градостроительной документации, в том числе:
1) схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;
2) генеральные планы городов, других поселений и их систем;
3) проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;
4) генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон;
5) проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов;
6) проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений;
проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ;
технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной деятельности, находящихся в ведении Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые не превышает пятисот тысяч долларов;
документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения;
проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, иная проектная документация в этой области, в том числе проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства;
материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых не относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации;
объекты государственной экологической экспертизы, приведенные в настоящей статье и ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:
1) доработки объектов государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
2) изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды;
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
3) реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
4) истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
5) внесения изменений в документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Комментарий к статье 12
См. также комментарий к ст. 11 настоящего Федерального закона.
Перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на региональном уровне, подлежат иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации.
Условно содержание комментируемой статьи можно разделить на две составляющие:
объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на региональном уровне;
объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на региональном уровне.
Именно объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительного заключения государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на региональном уровне, не представлены законодателем в исчерпывающем виде. А вот объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на региональном уровне, в настоящей статье представлены в исчерпывающем виде.
Статья 12 в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подчеркивает, что государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня осуществляется исключительно федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы и только в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, т.е. федеральным законодательством, а не законодательством субъектов Российской Федерации.
Первым объектом, выделяемым в ст. 12 Закона об экологической экспертизе, значатся проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу.
Сравнивая ст. ст. 11 и 12 комментируемого Закона, хотим обратить внимание на следующее.
В отличие от ст. 11, в ст. 12 упоминаются только проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, а об актах ненормативного характера не говорится. Так же, как и в ст. 11, требуется наличие потенциальной возможности при реализации нормативных правовых актов приведения к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Нормативно-технические и инструктивно-методические документы должны быть утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентировать любую деятельность, но, в отличие от ст. 11, наличие воздействия на окружающую природную среду от такой деятельности в ст. 12 не упоминается. Вышеуказанные проекты актов не должны быть индивидуальными правовыми актами, принимаемыми на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу. Данный признак так же, как и для ст. 11 настоящего Федерального закона, является нововведением редакции Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Следующую группу объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня объединяет признак их назначения перед разработкой прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов, что аналогично по специфике своего содержания материалам ст. 11 настоящего Закона, за исключением региональной принадлежности. "Основными критериями отнесения перечисленных в ст. 12 объектов государственной экологической экспертизы к уровню субъектов Российской федерации являются масштаб прогнозируемого воздействия (воздействие ограничивается одним субъектом Российской Федерации) и государственный статус территории, на которой планируется намечаемая деятельность и на которую будет оказываться прогнозируемое воздействие (территория субъекта Российской Федерации), ее природоохранная значимость, а также значимость объекта хозяйственной и иной деятельности для экономики страны, участие в реализации деятельности бюджетных средств" <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. М.: БЕК, 1999. С. 59 - 60.
Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения. Специальный нормативно-правовой акт, регламентирующий состав материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу регионального уровня в целях объявления особо охраняемых природных территорий, отсутствует. Данное обстоятельство усугубляет положение, создает волокиту при намерении создать особо охраняемую природную территорию. Заметим, что необходимо отличать материалы, требуемые в соответствии с законодательством для создания особо охраняемой природной территории, от материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу (а именно материалов комплексного экологического обследования участков территорий для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий). Что собой представляют материалы комплексного экологического обследования, законодатель не объясняет. Особые правовые сложности возникают в процессе объявления особо охраняемых природных территорий регионального значения на землях лесного фонда <*>. При отсутствии проведенной в установленном порядке государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования участков территорий для придания им правового статуса ООПТ перед принятием соответствующего нормативного правового акта о создании такой особо охраняемой природной территории может быть поставлен вопрос о признании данного акта недействительным.
--------------------------------
<*> См.: Семьянова А. Организация особо охраняемой природной территории регионального значения на землях лесного фонда // Право и экономика. 2004. N 7. С. 94 - 96.
На государственную экологическую экспертизу по данному объекту, как правило, представляются: проект нормативного правового акта о создании особо охраняемой природной территории; научное обоснование организации особо охраняемой природной территории; проектная документация на создание особо охраняемой природной территории (эколого-экономическое обоснование, схема организации и развития особо охраняемой природной территории, технико-экономическое обоснование строительства объектов при их наличии); материалы обсуждений объекта экспертизы с гражданами и общественными организациями; заключения уполномоченных государственных органов исполнительной власти; согласования органов местного самоуправления и др.
Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня является документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Как было указано в комментарии к ст. 11 настоящего Закона, соглашение о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - соглашение) является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Данный пункт опять оперирует понятием природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов РФ и в ведении органов местного самоуправления. Причем данная формулировка говорит не о принадлежности к собственности. При реализации положения необходимо отталкиваться от компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по конкретным случаям, предусмотренным в природоресурсном и природоохранном законодательстве.
Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня являются все виды градостроительной документации. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле" градостроительная документация входит в состав Архивного фонда Российской Федерации. Определение градостроительной документации ранее содержалось в Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, утратившем силу в связи с принятием нового Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. Под градостроительной документацией понималась документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что утвержденная до введения в действие ГрК РФ градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие ГрК РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), действует в части, не противоречащей ГрК РФ. Градостроительный кодекс РФ 2004 г. само определение градостроительной документации не содержит.
Данным Кодексом регламентируются порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, градостроительное зонирование, планировка территории. Так, например, в соответствии со ст. 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов. Закон об экологической экспертизе выделяет такие виды градостроительной документации, подлежащей обязательной государственной экологической экспертизе регионального уровня, как:
1) схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;
2) генеральные планы городов, других поселений и их систем;
3) проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;
4) генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон;
5) проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов;
6) проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений.
Правовым последствием, например, отсутствия проведения обязательной государственной экологической экспертизы проекта, изменяющего черту городского поселения, может являться признание нормативного правового акта, устанавливающего измененные границы городского поселения, недействительным и не влекущим правовых последствий с момента его принятия. А учитывая, что данное положение Закона об экологической экспертизе действует с 1995 г., а административная практика по реализации настоящего положения зачастую отсутствовала (проще говоря, данное положение Закона не соблюдалось), можно себе представить масштабы возможных правовых неурядиц и судебных разбирательств.
Градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, и градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включая правила застройки муниципальных образований, подлежат обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном Правительством РФ, и с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия (ст. 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня являются проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ. При разработке месторождений полезных ископаемых, торфа, проведении геологоразведочных работ происходит нарушение поверхности почвы. На основании Постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" был принят совместный Приказ Министерства охраны окружающей среды МПР РФ N 525 и Комитета по земельным ресурсам и землеустройству N 67 от 22 декабря 1995 г. "Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии и рациональном использовании плодородного слоя почв" (зарег. в Минюсте N 1136 от 29 июля 1996 г.). Рекультивацией является комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка. Комментируемый пункт упоминает о любых видах работ, в результате которых нарушаются земли и, как следствие, требуются мероприятия по рекультивации нарушенных земель.
Самостоятельным объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня являются технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной деятельности, находящихся в ведении Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые не превышает 500 тыс. долларов. Как уже было отмечено в комментарии к ст. 11 настоящего Федерального закона, в соответствии с Законом об охране окружающей среды установлено, что выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Проекты, по которым не имеется положительных заключений государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается. Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных норм и правил. Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды (ст. ст. 35 - 37). Это говорит о необходимости проведения государственной экологической экспертизы как на стадии предоставления земельного участка в рамках выбора места размещения объекта, так и на стадии строительства - уже на сам проект строительства. Комментируемая статья выделяет разновидности объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе регионального уровня исходя из территориальной принадлежности субъекту РФ, ведомственной принадлежности субъекту РФ, а не РФ, а также объема инвестиций.
Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня является документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения. При реализации настоящего положения необходимо учитывать следующее. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изм. от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 29 декабря 2004 г.) соглашение о разделе продукции является договором, согласно которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями настоящего Федерального закона. Перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, устанавливаются федеральными законами. Основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является отсутствие возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях пользования недрами, отличных от условий раздела продукции. Сторонами соглашения являются: Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство РФ или уполномоченные им органы; инвесторы - юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиск, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением. Как видим, стороной данных отношений субъекты РФ не являются. А отнесение данных материалов к региональному уровню проведения государственной экологической экспертизы вызвано, на наш взгляд, исключительно ведомственной принадлежностью по законодательству о недрах участков недр регионального и местного значения к компетенции субъектов РФ.
Следующим объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня являются проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, иная проектная документация в этой области, в том числе проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства. Сложность при правоприменении вызывает отсутствие правовых составляющих вышеназванных проектов и правил по их составлению. Некоторые исследователи считают, что речь идет не обо всех проектах лесоустройства, землепользования, охотоустройства. По их мнению, только в необходимых случаях по проектам, к примеру, землепользования, должна или может быть проведена экологическая экспертиза (см., например: И.О. Краснова. Конфликт землепользования при частном строительстве). Однако сам Закон формально никаких отступлений и исключений не предусматривает.