Можно ли взыскать с лицевого счета бюджетного учреждения по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытого в Федеральном казначействе, сумму выявленного контролирующими органами нецелевого использования бюджетных средств?

Для того чтобы ответить на данный вопрос, необходимо дать квалификацию такой мере ответственности, как изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Статья 282 Бюджетного кодекса РФ в числе мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, предусматривает изъятие бюджетных средств. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено ст. 289 Бюджетного кодекса РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.
Все меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, можно разделить на две большие группы по цели их применения: меры компенсационного характера, направленные на восстановление потерь бюджета, и меры карательного характера, целью которых является наказание нарушителей. С этой точки зрения изъятие средств, использованных не по целевому назначению, является мерой, направленной на компенсацию потерь бюджета в результате неправомерных действий. Чтобы покарать нарушителя бюджетного законодательства за правонарушение, заключающееся в использовании средств бюджета не по целевому назначению, применяются административные санкции, установленные ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и уголовная ответственность, в случае наличия состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ.
Федеральное бюджетное учреждение в соответствии с п. 7 ст. 161 БК РФ использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, открытые в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Данное положение является реализацией принципа единства кассы, установленного ст. ст. 215 - 216 БК РФ. Принцип единства кассы, в числе прочего, означает, что правом открытия банковских счетов для учета доходов и расходов бюджетов обладает исключительно Федеральное казначейство. Точно так же ст. 254 БК РФ установлено, что исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Таким образом, бюджетные учреждения, не имея расчетных счетов в кредитных учреждениях, открывают лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства либо в ином органе, уполномоченном к осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджета. Лицевые счета, режим которых позволяет совершать операции по списанию бюджетных средств (кассовому расходу), в настоящее время существуют двух видов - лицевые счета получателей бюджетных средств и лицевые счета для учета средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Изъятие с лицевых счетов получателей бюджетных средств сумм в размере выявленного нецелевого использования по своему содержанию полностью соответствует блокировке расходов. Согласно ст. 166 БК РФ осуществление блокировки расходов и отмена решения о блокировке расходов является исключительным полномочием Минфина России. Из содержания ст. 261 БК РФ также вытекает, что блокировка расходов по различным основаниям вводится распоряжением Минфина России либо, как следует из п. 3 ст. 231 БК РФ, по решению руководителя финансового органа (на уровне субъекта Федерации или органа местного самоуправления). Блокировка расходов бюджета применяется в том числе и в случаях выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств в соответствии со ст. 261 БК РФ.
Порядок осуществления блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования в настоящее время установлен Порядком сокращения в 2005 году лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16н. Блокировка расходов заключается в сокращении утвержденных лимитов бюджетных обязательств, что влечет невозможность использования соответствующих бюджетных средств.
Блокировка расходов в отношении бюджетного учреждения компенсирует потери бюджета в результате нецелевого использования бюджетных средств и по своим последствиям для бюджетного учреждения совпадает с изъятием бюджетных средств. Какого-либо отдельного порядка реализации меры ответственности в виде изъятия бюджетных средств законодательством не установлено. В противном случае можно было бы отметить применение меры ответственности дважды за одно нарушение: блокировка расходов за нецелевое использование и изъятие бюджетных средств в сумме нецелевого использования.
Об изъятии средств, использованных не по целевому назначению, как об особой, отличающейся от блокировки расходов, мере ответственности можно говорить только в том случае, если бюджетное учреждение в силу каких-либо обстоятельств имеет счет для учета бюджетных средств в коммерческом банке. Однако, как показано выше, такая ситуация является исключительной в условиях исполнения бюджета с соблюдением принципа единства кассы.
Мера по изъятию бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, реализуется в соответствии с действующим законодательством посредством применения блокировки расходов, чем достигается цель по компенсации потерь бюджета в результате неправомерных действий.
Возможно ли, в качестве альтернативы, взыскание или добровольное перечисление бюджетным учреждением суммы нецелевого использования с лицевого счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности? Прежде всего, следует обратить внимание на содержание ст. 42 БК РФ, в соответствии с которой доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, отражаются в доходах соответствующего бюджета. В случае добровольного перечисления суммы нецелевого использования со счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности такая сумма также перечисляется в доход бюджета. По своему экономическому смыслу такая операция не компенсирует потери бюджета, а имеет лишь карательный характер.
Кроме того, в соответствии с Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, утвержденной Приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. N 46н (далее - Инструкция 46н), открытие и расходование средств с лицевых счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности осуществляется исключительно в соответствии с разрешениями на открытие лицевого счета для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (далее - разрешения), выдаваемыми в соответствии с генеральными разрешениями главными распорядителями средств и распорядителями средств федерального бюджета.
Данными разрешениями предусмотрены такие позиции, как "Источники формирования бюджетных средств" и "Направления использования бюджетных средств". Таким образом, операция по списанию с лицевого счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в качестве возмещения в доход бюджета суммы в размере использованных не по целевому назначению бюджетных средств предполагает наличие соответствующей записи в разделе "Направления использования" разрешения и такой же записи в генеральном разрешении, утвержденном Минфином России. То есть, в этом случае предполагается планирование нецелевого использования бюджетных средств заранее, что выглядит казусно.
Кроме того, согласно п. 6 ст. 161 БК РФ средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, используются бюджетным учреждением в соответствии с утвержденной вышестоящим распорядителем сметой доходов и расходов. Согласно Инструкции 46н смета доходов и расходов по внебюджетным средствам - документ, составляемый на текущий финансовый год, утверждаемый в порядке, установленном главным распорядителем средств федерального бюджета, и определяющий объемы поступлений внебюджетных средств с указанием источников образования и направлений использования этих средств в структуре показателей ведомственной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.
Таким образом, для проведения операции со счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности по перечислению в доход бюджета суммы возмещения использованных не по целевому назначению бюджетных средств, помимо наличия соответствующей записи в разрешении на открытие счета, необходимо также согласование с вышестоящим распорядителем изменений в утвержденную смету доходов и расходов. Согласно Инструкции 46н уполномоченный работник органа Федерального казначейства проверяет представленные клиентом платежные документы на правильность оформления, соответствие указанных в них кодов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации содержанию операции и смете доходов и расходов по внебюджетным средствам, а также соответствие представленной сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам разрешению по источникам образования внебюджетных средств либо направлениям их использования.
Таким образом, операция по бесспорному списанию либо добровольному перечислению с лицевого счета бюджетного учреждения по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности суммы в размере использованных не по целевому назначению бюджетных средств в соответствии с действующими нормативными актами не может быть произведена.
Д.Л.Комягин
К. ю. н.,
советник Российской Федерации
1 класса
Подписано в печать
06.10.2005
"Финансы", 2005, N 10