ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА от 19.01.2006 N А31-1787/2005-18 Основания для признания незаконным бездействия администрации и понуждении ее к заключению договора купли-продажи земельного участка отсутствуют, т.к. испрашиваемый земельный участок занят объектами археологического наследия, находится в зоне охраны исторической части города и потому ограничен в обороте.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
от 19 января 2006 года Дело N А31-1787/2005-18

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе: председательствующего Шишкиной Е.Н., судей Апряткиной Г.С., Павлова В.Ю., при участии представителей от заявителя: Семенова В.С. (доверенность от 27.09.2005 N 33-05-06/Д), от администрации города Костромы: Цымбал О.В. (доверенность от 18.01.2006 N 50-92/06), от третьего лица: Белкиной О.С. (доверенность от 10.01.2006 N 01), рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в лице филиала Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в городе Костроме на решение от 05.10.2005 по делу N А31-1787/2005-18 Арбитражного суда Костромской области, принятое судьей Денисенко Л.Ю., по заявлению Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в лице филиала Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в городе Костроме о признании незаконным бездействия администрации города Костромы и понуждении ее к заключению договора купли-продажи земельного участка, третье лицо - Комитет по охране и использованию историко-культурного наследия администрации Костромской области, и
УСТАНОВИЛ:
Банк внешней торговли (открытое акционерное общество) в лице филиала Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в городе Костроме (далее - Банк) обратился в Арбитражный суд Костромской области с заявлением, уточненным на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия администрации города Костромы (далее - Администрация) в решении вопроса о предоставлении в собственность Банка земельного участка площадью 1370,05 квадратного метра с кадастровым номером 44:27:040606:000, расположенного по адресу: город Кострома, улица Советская, 49, и о понуждении Администрации к заключению договора купли-продажи этого земельного участка с установлением выкупной цены, действовавшей на дату подачи Банком заявления от 24.11.2004 N 2746/8-19.
Заявленные требования основаны на статье 36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункте 2 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и мотивированы тем, что Банк является собственником здания, расположенного на упомянутом земельном участке, однако в ответ на обращения с заявлениями о продаже принадлежащего ему на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка Администрация не решила этот вопрос, выслав в адрес Банка заключения Комиссии по земельным вопросам на территории города Костромы (далее - Комиссия).
Определением суда от 20.06.2005 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет по охране и использованию историко-культурного наследия администрации Костромской области.
Решением от 05.10.2005 в удовлетворении заявленных требований отказано. При этом суд исходил из того, что Администрация не бездействовала, а доводила до сведения Банка результаты рассмотрения его обращений. Испрашиваемый Банком земельный участок занят объектами археологического наследия и находится в зоне охраны исторической части города, а потому ограничен в обороте в силу статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, и Администрация в письме от 31.03.2005 правомерно отказала Банку в продаже этого участка.
В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.
Не согласившись с принятым судебным актом, Банк обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и принять новое об удовлетворении заявленных требований.
По мнению заявителя, на момент обращения в арбитражный суд имел место факт бездействия со стороны органа местного самоуправления, поскольку определенное решение Администрации по вопросу выкупа земельного участка отсутствовало. Высланные заявителю заключения Комиссии имеют рекомендательный характер, а письмо от 31.03.2005 N 932/02-10 об отказе в выкупе поступило в Банк после принятия его заявления арбитражным судом. Суд необоснованно применил статью 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который вступил в силу позднее постановлений главы администрации Костромской области от 19.12.1997 N 837 "Об утверждении зон охраны исторической части города Костромы" и от 28.10.1999 N 470 "Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историко-культурную ценность, к категориям памятников истории и культуры местного значения" и не мог регулировать правоотношения по поводу отнесения тех или иных объектов к памятникам истории, культуры, археологии Российской Федерации. Кроме того, постановление от 28.10.1999 N 470 требовало публикации для всеобщего сведения в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации. Вывод суда о том, что спорный земельный участок находится в зоне охраны исторической части города Костромы, является ошибочным, так как, согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальные зоны определяются градостроительными регламентами согласно правилам землепользования и застройки. Таковые правила в городе Костроме не разработаны. Достаточных доказательств согласования проекта охранных зон с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры в соответствии со статьей 34 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" Администрация не представила. Имеющиеся в деле выписки из государственного земельного кадастра подтверждают, что испрашиваемый Банком земельный участок относится к категории "земли поселений", а не к землям историко-культурного назначения. При передаче Банку этого участка в аренду в 1999 году и предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование в 2001 году орган местного самоуправления не исполнил предусмотренной в статье 56 действовавшего Градостроительного кодекса Российской Федерации обязанности по информированию землепользователя о нахождении на земельном участке объекта археологического наследия. Охранные документы, согласно пункту 59 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865, с Банком не оформлялись.
В судебном заседании Банк поддержал доводы, изложенные в жалобе.
Администрация и Комитет по охране и использованию историко-культурного наследия администрации Костромской области в отзывах на кассационную жалобу и устно в заседании суда указали на правомерность решения и просили оставить его в силе.
Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела и заслушав представителей участвующих в деле лиц, кассационная инстанция не нашла оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.
Как видно из документов, Банк является собственником нежилого здания общей площадью 1174,7 квадратного метра, расположенного по улице Советской, дом 49 в городе Костроме, и приобретенного по договору купли-продажи от 01.12.1998 не завершенного строительством объекта (свидетельство о государственной регистрации права от 13.07.2000 серии АА 0053306). Постановлением Администрации от 17.05.2001 N 1764 земельный участок площадью 1370,05 квадратного метра по указанному адресу предоставлен Банку в постоянное (бессрочное) пользование для эксплуатации административного здания. Данное право за Банком в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не зарегистрировано.
Банк обратился в Администрацию с заявлением от 24.11.2004 N 2746/8-19 о выкупе упомянутого земельного участка, по результатам рассмотрения которого Комиссия 08.12.2004 выдала заключение N 34 о возможности продажи Банку части земельного участка с кадастровым номером 44:27:04 06 06:0001 из общей площади 1370,05 квадратного метра. При повторном обращении Банка от 20.01.2005 N 103/8-19 Комиссия приняла аналогичное решение от 09.02.2005 N 44. Указанные решения доведены до сведения Банка. В ответ на обращение Банка от 17.02.2005 N 356/8-19 Администрация в письме от 21.03.2005 N 782/02-10 разъяснила заявителю порядок купли-продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, и сообщила, что заключения Комиссии могут быть обжалованы в судебном порядке. Письмом от 31.03.2005 N 932/02-10 Администрация отказала Банку в продаже испрашиваемого земельного участка, поскольку он относится к землям, ограниченным в обороте, и не может быть предоставлен в частную собственность, так как расположен на участке культурного слоя посада вдоль бывших Русиновой и Никольской улиц, датируемого ХIV - ХVIII веками, и является объектом археологического наследия.
В статье 3 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" определено, что объектами археологического наследия являются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. При этом объекты археологического наследия отнесены к памятникам как одному из видов объектов культурного наследия.
Из материалов дела (схемы расположения памятников истории и культуры, проекта охранных зон и зон регулирования застройки памятников истории и культуры) видно, что испрашиваемый Банком земельный участок расположен на участке культурного слоя вдоль бывших Русиновой и Никольской улиц, датируемого ХIV - ХVIII веками. Данный факт подтвержден постановлениями главы администрации Костромской области от 19.12.1997 N 837 "Об утверждении зон охраны исторической части города Костромы" и от 28.10.1999 N 470 "Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историко-культурную ценность, к категориям памятников истории и культуры местного значения". Согласно научному заключению Комитета по охране и использованию историко-культурного наследия администрации Костромской области от 27.09.2005 этот земельный участок входил в квартал, который начал застраиваться в ХIV - ХVIII веках, и охранные археологические исследования, проведенные в 1996 - 1997 годах при строительстве здания банка по улице Советской, 49 (заказчик - Стройсевзапбанк), показали наличие на этом земельном участке археологического культурного слоя ХVI - ХVIII веков. В обнажениях были отмечены следы от срубных конструкций, частоколов, ограничивающих усадебные владения, найдены фрагменты глиняной посуды, хозяйственный инвентарь, фрагменты изразцов ХVII-ХVIII веков, что указывает на научную и культурную значимость археологического культурного слоя в указанном квартале и перспективность проведения в данном месте археологических исследований в дальнейшем.
В пункте 6 статьи 18 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения.
Таким образом, представленные в дело документы свидетельствуют о наличии на указанной территории скрытых под землей следов существования человека в ХIV - ХVIII веках, а следовательно, данный памятник по своей сущности является объектом археологического наследия, что соответствует действовавшему на момент принятия постановлений главы администрации Костромской области от 19.12.1997 N 837 и от 28.10.1999 N 470 Закону РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", согласно статье 6 которого к памятникам археологии относились участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов, и статье 3 ныне действующего Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", относящей к объектам культурного наследия объекты археологического наследия.
В соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды имеют собственники расположенных на этих участках объектах недвижимости в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.
В силу пункта 2 и подпункта 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте и не предоставляются в частную собственность.
С учетом изложенного у Администрации не было правовых оснований для заключения с Банком договора купли-продажи упомянутого земельного участка. Факт бездействия Администрации в решении вопроса о выкупе земельного участка не нашел подтверждения в материалах дела, поскольку она передавала заявления Банка на рассмотрение Комиссии, информировала его о выданных заключениях и письмом от 31.03.2005 отказала в продаже земельного участка с указанием оснований отказа, а потому суд обоснованно оставил без удовлетворения заявленные требования.
Вывод суда о том, что постановление главы администрации Костромской области от 28.10.1999 N 470 "Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историко-культурную ценность, к категориям памятников истории и культуры местного значения" не является нормативным правовым актом и не подлежит обязательной публикации в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации, следует признать ошибочным, поскольку отнесение объекта к памятникам истории и культуры подразумевает соблюдение неопределенным кругом лиц специального правового режима, установленного для памятников истории и культуры. Однако данный вывод не повлиял на правильность принятого решения, так как указанное постановление может быть опубликовано и позднее его принятия, а нахождение на спорном земельном участке объекта археологического наследия (культурного слоя посада вдоль бывших Русиновой и Никольских улиц, датируемого XIV-XVIII веками), подлежащего охране в установленном законом порядке, подтверждено и другими представленными в дело документами. Более того, на момент принятия постановления от 28.10.1999 N 470 границы охранной зоны исторического центра города Костромы и историко-архитектурной заповедной территории города Костромы уже были установлены постановлением от 19.12.1997 N 837, в пункте 3 которого организациям и учреждениям предписано руководствоваться этим постановлением при проведении проектных, изыскательских, строительных работ на охранных территориях.
Указание в выписке из государственного земельного кадастра категории земель испрашиваемого участка "земли поселений" и отсутствие в городе Костроме правил землепользования и застройки не означает, что этот земельный участок не может быть занят объектами археологического наследия, то есть относиться к землям особо охраняемых территорий - землям историко-культурного назначения (статьи 94, 99 Земельного кодекса Российской Федерации).
Возражения Банка направлены по существу на переоценку имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основе выводов, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Доводы заявителя о нарушении органом местного самоуправления статьи 56 ранее действовавшего Градостроительного кодекса Российской Федерации и об отсутствии оформленных с Банком охранных документов не могут быть приняты во внимание, так как эти действия не были предметом судебного разбирательства по настоящему делу.
Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом не допущено.
В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по жалобе относится на заявителя.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 05.10.2005 по делу N А31-1787/2005-18 Арбитражного суда Костромской области оставить без изменения, кассационную жалобу Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в лице филиала Банка внешней торговли (открытого акционерного общества) в городе Костроме - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
ШИШКИНА Е.Н.
Судьи
АПРЯТКИНА Г.С.
ПАВЛОВ В.Ю.